目前,官民发生了纠纷,在多数地方老百姓首选信访,其次是诉讼,最后才是复议。这就是俗称的“大信访、中诉讼、小复议”。
行政复议,是指上级行政机关审核、纠正下级机关的行政行为,是行政机关内部的监督和纠错机制。作为行政争议的重要解决途径,在各选项中长期排名在最后,是因为老百姓担心它“官官相护”。
山东省东营市通过改革复议体制机制,让这一现象得到了改观。在东营,公民解决行政争议,选择行政复议的连续三年超过了诉讼。
2015年,东营市政府本级审结复议案件470件。同期,该市两级人民法院审结行政机关为被告的案件227件。
是什么让行政复议“官官相护”的痼疾在东营得以改观?东营市政府法制办主任李竹辉告诉记者,东营有三招:一是改革复议体制机制,二是以公开促公正,三是严格依法断案。
断案完全按法律来
年近七旬的缪继成,曾经用了五年多的时间,用尽了各种救济途径:与行政机关协商,诉诸法院发起行政诉讼,信访,致电行风热线等,也没有解决自己的问题。而直到从市长热线那里了解到行政复议并转而求助于此后,他的诉求一个月就获得满足。
东营市政府法制办副主任黄继东与行政复议科科长陈艳利如今已似他的亲人。对于到访的他们,缪继成没有“民见官”的距离感,拉着他们的手问长问短。
见到缪继成时,最先注意到的是他的那只贴着泛黄膏药的右手。如果稍加留意,会发现大拇指的甲盖偏大,与其他四指放在一个画面中很不协调。
1987年7月,东营市林业局职工缪继成在一次对接管线中,为救工友而自己受伤,永远失去了他的右手大拇指。对于这个将脚趾截下装到自己手上已30余年的老人来说,他已经习惯了这个不协调的搭配。
“这个大拇指就起一个外形上完整的作用,不能用的。”他和《法制日报》记者说起自己的遭遇很平静。因为伤口处时常疼痛,尤其是遇湿冷天气时,他的手便少不了与膏药作伴。
他每月都从林业局领取固定金额的伤残抚恤金,这样的惯例于2010年他退休时被打破,缘于他调到胜利油田工作。林业局认为其编制、工资及社保待遇已经转移到胜利油田,所以无法从财政经费中列支他的伤残抚恤金；胜利油田相关部门认为,他是在林业系统因公受伤,享受的是该系统的伤残抚恤政策,抚恤金应当由原工作单位发放。
多次协商无果,缪继成两次向法院提起行政诉讼,法院认为不属于行政诉讼范围,驳回了他的起诉。因涉及到原林业部老伤残抚恤文件是否继续有效和新老工伤保险待遇衔接等法律问题,许多部门均没能解决他的问题。
东营市行政复议委员会受理了他的案子,并很快作出行政复议决定:原林业部门在80年代制定出台伤残抚恤文件并未经有权机关废止,仍然有效,责令市林业局依据文件规定发放抚恤金。
“我没有想到,法制办完全是按照法律来的。”面对记者,缪继成没有更多的词藻来形容自己的感激之情,这是他在“感谢党,感谢政府”之外唯一能想到的话语。
率先改革复议体制
去年年底,中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,要求加强行政复议工作。健全行政复议案件审理机制,加大公开听证审理力度,纠正违法或不当行政行为。提高行政复议办案质量,增强行政复议的专业性、透明度和公信力。充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用。
此前,为解决行政复议权威性不足、公信力不高的问题,2008年9月,国务院法制办决定在全国开展行政复议委员会试点,山东省被确定为首批试点单位。
据了解,山东行政复议工作一直走在全国前列。2013年至今,全省共收到行政复议申请3万余件,涉及3万多人；年均办案1万件以上,比2009年增长了一倍,一直居全国前3位；年均案件受理率在90%以上,维持率在45%左右,综合纠错率在40%左右。
山东省政府法制办主任孟富强说,山东省政府连续四年将行政复议体制改革作为全省政府法制工作的重点任务,省法制办强化督促指导,形成了具有山东特色的行政复议工作新格局。东营市委、市政府高度重视,成立高规格行政复议委员会制度,严格依法公开办理行政复议案件,纠错力度非常大,化解争议效果好,有力提升了全市依法行政水平。
东营市的改革步子在山东也算大的。2013年7月3日,东营市人民政府行政复议委员会正式挂牌。时任市长的申长友亲自担任委员会主任。由市长担任主任的规矩一直延续至今,如今,委员会主任是市长赵豪志。
始自当日,包括公安、人力资源和社会保障以及地税、烟草专卖等在内的44个政府部门和7个省以下垂直管理部门的行政复议职权,全部收归市政府行政复议委员会集中行使。
“为进一步提升行政复议制度的权威性,市政府作出的行政复议决定均由市长或市长授权副市长签发,重大、疑难、复杂案件由分管市长召开案审会研究讨论。”东营市副市长、行政复议委员会副主任杨梦斌介绍。
东营市政府行政复议委员会委员除部分市政府部门主要负责人,还大比例吸纳法学专家、知名律师参与。据李竹辉介绍,疑难复杂或重大案件,随机抽取7名委员组成案审会,对案件裁决提供参考。“这种模式既体现了政府主导,又充分保障了社会参与,还最大程度地确保了权威专业。”
东营市政府行政复议委员、山东鲁成律师事务所主任杜众华证实了这一说法:“我参与了33次案审会,参与讨论案件298件,我的观点和意见均被记录在案,成为市长签署行政复议决定的参考。”在他看来,这种模式通过借力“外脑”、解决了备受质疑的行政复议“内部人”办案问题,提高了办案专业化水平。
多环节以公开促公正
除了有权威与专业的保证外,以公开促进复议裁决的公正,是东营市复议委员会极为重视的。在这里,有“三个凡是”的办案原则:凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件,一律公开审理,保障当事人在复议过程中的知情权、参与权、监督权；凡是疑难、复杂或有重大影响的案件,一律公开听证,保障当事人的质证、申辩、陈述权；凡是涉及土地、房屋等的案件,一律将现场勘验调查作为必经环节,保障案件事实查明厘清。
据了解,东营近三年适用听证方式审理案件429件。
难得的是,东营的行政复议听证中,行政机关负责人被要求参加,确保百姓告“官”能见官。
4月26日,利津县利津镇王建利夫妇就见到了副县长师辉。此前,因为房屋征收补偿问题,王建利夫妇已与县政府僵持了两年之久。在协商未果,县政府作出房屋征收补偿决定后,老两口诉诸行政复议。
“我来参加,应该能更有利于问题的解决,增加老两口的信任度。”师辉说。
陈艳利当时在场。王建利夫妇见到副县长后很受触动,曾向陈艳利表达当时的感受:“市里公正,县里重视。”
在这样的心理基础上,双方当事人达成了和解,王建利夫妇撤回了行政复议申请。
值得一提的是,2014年4月,东营首推行政复议决定书网上公开制度,市政府作出的行政复议决定都能在“中国东营”官网公开查询。“我们是下了狠心,主动接受社会各界监督,倒逼办案质量,倒逼行政机关依法行政。”李竹辉说。
行政复议最易为人诟病的“官官相护”问题在多项机制保障下已被最大化克服。东营的高纠错率与案结事了等情况就是一个观察视角。以2015年为例,2015年东营受理行政复议案件453件,市本级审结案件470件(含2014年结转),综合纠错323件,纠错率高达68.72%。还有95件案件通过调解和解方式妥善化解,申请人主动撤回了行政复议。也就是说有88%的案件,实现了“案结事了”,仅有9件案件当事人不服行政复议决定向人民法院提起了行政诉讼,目前9起案件一审后市政府已全部胜诉。
如今,在东营,行政复议已成为行政争议解决的首选。“原来我们都是绕开行政复议的,选择复议的比率非常低,现在我们律师都引导当事人优先选择复议,因为看到了行政复议的高效、便捷、公正等优势。”山东万容律师事务所主任张玉红说。
东营市民侯建亮告诉记者,他解决与行政机关纠纷的过程相当简单,填写行政复议申请书,当场立案,不到一个月收到行政复议决定书,行政行为被撤销。“最先抱着试试的心态,没想到这么简单顺利,我还一分钱没花。”他笑称,自己付出的唯一成本就是事后给行政复议委员会送的一面锦旗。