治安管理的根本目的在于为社会生活提供一个安全、稳定的治安环境。治安管理与处罚依据一个庞大的法律法规体系，公安机关除了要执行国家层面的法律法规外，还有大量的地方法规设定的职责要履行。当前公安机关的执法容量已趋饱和，而治安形势日趋复杂严峻，许多处罚无力执行，只好不处罚或变通处罚方式，损害了法律的权威性。在高度信息化、动态化的情况下，提高治安处罚的执行力，不仅需要在治安管理与处罚执行中开展研究和寻找答案，更需要从立法特别是地方立法的角度展开探讨。
一、文起之由
《中华人民共和国治安管理处罚法》75条规定：“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。”就该条法律的立意而言，无疑确定了因养犬违反治安管理的处罚主体是公安机关，但并无养犬管理的主体也是公安机关的逻辑生成。但是，除深圳、杭州等少数城市的地方法规规定由城管部门来负责养犬管理外，基本上都确定公安机关是养犬管理的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为。在公安机关执法容量趋于饱和、背负过重的情况下，这种权力推展与权能不足的交错，极易导致执法权威的受挫。
广州市1997年1月1日起曾施行了《广州市养犬管理规定》，该规定意图通过高收费来限制养犬，如“限养区内经批准养犬的个人应缴纳登记费10000元。满一年后对犬只进行年审时应缴纳年审费6000元。”但是，“高费限养”作为一条重要的限养措施，并没有达到预期的目的，反而在相当程度上造成了大量无证养犬行为的发生。据统计，截至2006年底，广州市仅有依法注册犬842只，但从抽样调查的情况看，全市匿养犬数量巨大，估计有10万只左右，这种状况的存在应该说和登记费用居高不下有直接的关系。由于费用高，交费的人少，收上来的注册费也少得可怜，无法用来解决免疫、清洁、训练、收容等因养犬带来的问题，更不能有效解决因养犬造成的邻里矛盾。实际情况证明，这种意图通过抬高养犬的门槛，即高额收费的办法来限制犬的数量，以便达到容易管理的目的最终落空了，并且使管理难度加大，造成了巨大的管理漏洞和爆发狂犬病疫情的隐患。而且，该规定遭到众多市民的反对。社会上关于修改养犬法规的要求和意见越来越多，市人大代表、政协委员和各界人士分别都提出了修改养犬法规的提案和建议，认为政府不应该限制养犬，而应该协调养犬人和非养犬人、养犬人和社会公众、提供服务者之间的权利义务关系，使养犬的市民既可满足自己的需要，又不侵犯他人的权益，通过科学立法和严格执法来解决由养犬产生的扰民、破坏环境卫生等问题。[1]为此，2007年1月8日，广州市政府常务会议决定修改《广州市养犬管理规定》，广州市法制办明确广州市公安局为草案的起草部门。在相关部门的艰辛努力、市民的热切期盼和领导的高度关注下，2009年7月1日，《广州市养犬管理条例》（以下简称《条例》）跨入施行路径。该条例明确规定，公安机关是养犬行政管理工作的主管机关。
自《条例》实施以来，公安机关及政府各职能部门先后制定了《广州市养犬登记办法》、《关于广州市一般管理区实行圈养和严格管理区禁止饲养、销售、繁殖的危险犬标准及品种的通告》等配套文件，按照职责分工开展养犬管理工作，使养犬管理工作不断走向制度化、规范化；工作中不断规范管理、密切沟通协作，建立了全市“养犬管理信息系统”和“养犬管理服务信息网站”，推出了“网上办理”、“网上缴费”、“POS机缴费”和“邮政快递”等便民、利民服务措施，实现了登记全流程网络信息化管理；开展形式多样的文明养犬系列宣传，提高依法、文明和科学养犬的自觉性，开展联合执法整治，保证《条例》实施的严肃性；加强犬伤门诊管理，落实人用狂犬病疫苗免疫，加强狂犬病疫情的监测和处理工作等。可以说，公安机关及相应部门费心费力，做了大量的工作，但成效甚微。基本评价是养犬者不满意，不养犬者不满意，政府不满意，社会不满意，连公安机关自身也不满意。广州市养犬管理已成为政府头痛、人大督查、市民关注、社会热议的焦点之一，《条例》也基本上处于难于执行、陷于废弛的尴尬境地。[2]
二、养犬管理存在的主要问题
（一）违法偷养，数量庞大
《条例》施行之初，养犬市民热情高涨，踊跃办证登记。在新鲜和热情过后，养犬的居民越来越多，但由于法律的权威没能得以体现，便出现了许多狗“黑户”。据统计，截至2011年4月21日，广州市共登记犬只43989只，仅占养犬总数的约10%。从街面抽查情况看，已登记的只占实际犬只数量的60%左右。养犬年审续期登记执行力更弱，2010年以来续期登记犬只5531只，仅占养犬总数的约12%。此外，一些养犬人不负责任，失去养犬兴趣后将犬只遗弃街头，造成流浪犬日益增多。部分市民认为，养犬登记、续期收费较高，自身无力承担；还有一部分市民认为，办证缴费后享受不到政府的服务，办不办证一个样、续不续期一个样，反正没人管。这些原因直接影响了养犬登记和续期率。
（二）犬只伤人，警情上升
2010年，广州市犬伤门诊为96104人次，其中被犬咬伤72263人（宠物犬咬伤18616人，家犬咬伤53647人）；广州市动物卫生监督所共调拨犬只狂犬病免疫疫苗46。61万头份，比2009年的36。595万头份增加27%；全市免疫注射点免疫犬只24158只，比2009年的16850只增加43。37%。《条例》实施以来，从全市涉犬警情统计情况来看，饲养犬只干扰他人生活的警情7988条，放任动物恐吓他人的警情1793条，犬只伤人的警情3157条。因养犬问题干扰正常生产生活和社会秩序的现象时有发生，具体表现在携犬外出不牵犬绳，容易使老人和儿童受到惊吓，部分市民没有犬只护理常识，犬只吠叫，干扰他人正常生活，或发生犬只伤人事件和引发纠纷，特别是一些大型犬、烈性犬在重点限养区的出现及狂犬病发病率的上升，一度引起社会恐慌，对公共安全构成很大威胁。
（三）体制不畅，推而不动
根据《条例》的规定，街道办事处、乡镇人民政府以及居委会、村委会在养犬管理工作中扮演着不可或缺的角色。但是，由于养犬管理体制的原因，有些基层单位没有把养犬管理放上工作日程，形成不推不动、即使推了也爱动不动的局面。一些基层单位领导认为养犬管理是公安机关一家的事，对养犬管理工作不闻不问，辖区内养犬登记率低，宣传教育、执法整治等工作严重滞后。《条例》虽然规定了各级政府和各职能部门的工作职责，但工作绩效未能与各级部门职责挂钩，造成工作措施落实不到位。目前，《条例》规定的犬只公共活动区域（包括公园内的犬只活动公共区域、社区内的犬只活动区域等）建设滞后，各区、县没有明确的工作计划和具体时间表；政府服务措施不多，市民认为缴费后未得到应有服务，直接影响养犬续期登记率。
（四）影响卫生，引发冲突
养犬问题中，市民反映最为强烈的就是犬只便溺无人清理、影响公共环境卫生，此类问题引发的警情纠纷、投诉和信访件呈不断上升的态势。犬只便溺无人清理的现象普遍存在，不但影响环境卫生，而且容易引发矛盾纠纷，已成为养犬管理工作亟待解决的重点问题。《条例》实施以来，虽然政府职能部门做了大量的宣传教育工作，但是市民文明养犬行为意识和素质不高，遛犬时不即时清理犬只便溺，影响市容环境卫生，引起不养犬人的反感甚至引发冲突。对此类行为的处置单靠进行警告和教育效果十分有限，处罚又存在难发现、难取证、难执行等问题。
（五）对抗强烈，处罚不力
据不完全统计，《条例》实施以来，广州市共行政处罚违法养犬人155人次，治安警告、教育2158人次，查扣各类违法犬只1220只，接收自愿放弃饲养犬只216只，处理犬只扰民投诉、纠纷1459宗，捕捉流浪犬1061只。在执法过程中经常遇到违规养犬人不开门或又哭又闹的情况，因为单纯的违规养犬行为不属于重大的治安、刑事案件范畴，加上扣押犬只后补办手续非常麻烦，为避免激化矛盾，执法民警往往采取调解、口头警告、规劝等方式代替扣押犬只，柔化处理。执法民警一方面要回复群众对违规养犬的强烈反映，另一方面面对违规养犬人的强烈对抗情绪十分为难。在广东省警综系统中没有《广州市养犬管理条例》的条文，无法在网上审批办案。因为没有要求养犬人申办养犬登记时提交相关居住证明，无法核实养犬人的真实地址，致使经常发现一户养多犬，每只犬都办证的现象，难对违规养犬人作出处罚。[3]
三、养犬管理问题存在的主要原因
（一）警力不足，工具落后
目前，我国正处于社会矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期和社会治安管理的复杂期，公安机关的执法容量已趋饱和，背负了力所不及的社会管理责任。“人、屋、车、场、网、会”等社会要素量大面广、复杂多变，给公安机关的社会管理工作带来极大的挑战。社会矛盾触点多、燃点低、蔓延快，处置稍有不当，就可能造成严重后果。在广州，由于编制等原因，作为养犬管理主管机关的公安机关至今没有组建正式的养犬管理专职队伍，广州市公安局只有一人兼管养犬。基层公安机关犬只捕捉、防护工具简单原始落后，只有渔网、铁钳、钢丝套、手套等较为简单的工具，遇到养犬人故意放跑犬只时，工作人员根本无法有效捕捉，而且人身安全也时常受到威胁。为了不破坏城市环境、不扰民，工作人员总是在缺乏必要捕捉工具的情况下“赤膊上阵”，特别是对烈性犬，由于缺乏麻醉枪等专业工具，工作人员不得不自制捕捉工具，在捕犬过程中受伤则更是常见。这样的犬类管理方式已经不能成为城市犬只管理的长久之计了。
（二）处罚程序繁琐，执法力不从心
依照《条例》规定，对违规养犬人可以由公安机关处以罚款。具体程序是：将违规养犬人和犬只带回派出所→做笔录和相关取证工作→举行听证（被处罚人要求听证的必须举行，《条例》规定的处罚金额是定额2000元）→申请法院强制执行（作出处罚决定后，被处罚人不愿意缴纳罚款的就要申请法院强制执行）。处罚1只违规犬只费时至少2周，出动至少2名警察，而社区警务室只有1名警察，这名警察同时要负责辖区所有突发治安事件，在这样的情形下，警方明知有违法养犬的情形也无能为力。处罚程序的繁琐使基层执法人员对扣押犬只、处罚违规养犬人的执法意愿不高，信心不足，对违规养犬人难以产生震慑力。另外，至今没有常设的犬只留验场。按照《条例》规定，无证犬由公安机关扣押，违规养犬人接受处罚并到犬只留验场补办相关手续后可以领回犬只。但在实际操作中，无证犬被扣押后，养犬人要求补办养犬登记时，需由基层执法部门到犬只临时寄养场（警犬队）领回犬只并交还给养犬人后才能补办，这给基层民警执法带来了极大的不便。由于处罚成本较高，养犬管理执法大量存在有法不依、执法不严的问题，法规难以起到强有力的约束作用。
（三）多头管理，效率低下
《条例》规定，市公安机关是本市行政区域内养犬行政管理工作的主管机关，畜牧兽医行政管理部门负责犬只的狂犬病等重大疫病的免疫工作，城市管理综合执法部门负责查处养犬影响公共场所环境卫生的行为，工商行政管理部门负责犬只经营活动的监督管理，卫生行政管理部门负责预防狂犬病等疾病的教育、人患狂犬病疫情的监测、人用狂犬病疫苗注射和狂犬病病人诊治的管理，市政园林行政管理部门负责公园内犬只活动区域的建设和管理，价格行政管理部门负责养犬管理收费监督。表面上看，多部门管理模式与单一部门管理模式相比，更能调动和发挥相关行政管理部门的执法意愿和效能，形成执法合力，最大限度地解决执法力量不足的问题，但实践表明，多头管理更容易造成扯皮，导致执法效率低下。
（四）市民法律意识淡薄
有关城市管理的法律法规执行顺畅与否，很大程度上取决于市民素养的高低，尤其是法律素养与道德素养的高低。从调研情况来看，市民不懂法、不守法是造成法律权威无从体现的原因之一。不少违法养犬市民在执法人员对其违法情况进行调查取证时，拒不配合，认为在自己家里养犬不需要办理任何手续；处罚2000元的决定下来后，即使按其要求举行了听证也不服从；公安部门申请法院强制执行，警察到其家时就是不开门，隔着门对警察人员进行谩骂，胡搅蛮缠，有的甚至威胁警察，要罚款就抱着爱犬跳楼……如此种种法律观念淡薄的现象不同程度地加大了执法管理的难度，致使法律在一些群体中未能得到遵守。
（五）《条例》起草和审议过程有失严谨
首先，《条例》的主要起草主体仍是政府部门，专家学者、行业组织以及其他人员参与较少，这种现象导致的直接后果就是法规草案的内容不能充分反映各方意见，不能很好地协调和平衡各方利益，而且法规草案带有较浓厚的政府部门利益。其次，法规条文草拟之前调研欠深入，由于受到本部门调研经费、人员编制、单位领导是否重视等客观因素的影响，立法调研工作往往不能够深入开展，导致对一些重要问题要么回避，要么虚写，要么与客观情况不符，不仅影响了立法质量，还导致法律强制执行力的稀释。
四、加强城市养犬管理的对策和建议
（一）立法层面
1。地方立法对公安机关增职加权应采取审慎态度。养犬管理工作主要是一项城市管理工作，而公安机关作为治安行政力量和刑事司法力量，不宜作为养犬管理的主管部门。公安机关的主要职责是打击违法犯罪活动。警察对社会管理的参与，起到一定的控制缓解作用，但治标不能治本。公安行政执法在城市管理中担当非常重要的角色，但公安机关的权限承载量是有限的，不宜什么事都将公安机关推至前沿。这是因为，公安工作的主要功效在于为其他执法活动创造良好的环境和排除障碍。公安行政执法的主要目标是使每一个公民的合法权益在法律规定的范围内免受不正当侵害。而养犬管理涉及多个部门，除了“饲养动物，干扰他人正常生活的，或者放任动物恐吓他人的”由公安部门管辖之外，还涉及城市管理、卫生防疫、畜牧管理等部门的职责，例如登记办证就是非警务活动，由公安机关主管养犬工作不符合公安机关的职责定位。日本、法国、美国、英国、匈牙利、芬兰等国都是由政府或市政部门负责养犬管理，养犬工作中出现治安事件或案件时公安机关才介入。
2。地方立法必须充分考虑可操作性。城市管理立法必须注重制度条文设计的可操作性，摈弃过往“快比慢好”、“粗比细好”、“多比少好”的立法观念，立法前充分、细致、深入地做好调研，客观评估法规制定的必要性和可行性，避免法规出台后无法实施或者实施不好而导致立法资源的浪费和立法效益的缺失。立法前要充分考虑立法后投入法律活动所需的物质保障，这些保障包括执法部门之间是否协调，执法人员的数量、分布、配置状况，工作机构之间的配合状况，各工作机构内部结构、工作程序、区域布局是否合理，机构间内耗是否严重，用于贯彻法律奖励的物质和精神资料、打击违法犯罪的各种手段和设施是否齐备等。没有这些投入，便不能形成法律的工作能量，法律调整就不可能进行。
（二）执法层面
立法机关应针对法规运行中发现的、可能影响城市管理的苗头性、倾向性问题和有关制度漏洞及时开展立法后评估，建立规范、系统、科学的立法后评估指标体系和评估结果反馈机制。通过对已运行的法规进行客观评估，发现施行过程中存在的问题，分析法规本身的合理性、可操作性和针对性，促使立法机关反思立法工作的不足，以此为基础启动法规的修改、完善工作，不断完善制度体系。但法律法规的立与修，特别是涉及执法主体问题修立的，工作量大、周期长、影响面广，绝非易事。在现行法律体制不变的情况下，在执法层面应当做好以下工作：
1。继续对养犬登记和年审续期进行广泛深入的宣传。养犬登记工作是养犬管理工作的重点，政府及相关部门应多组织开展养犬管理集中宣传活动和文明养犬进社区宣传活动，通过发布通告、张贴海报、发放宣传材料等形式，让广大市民群众熟知有关法规；通过各类媒体向社会公布养犬严格管理区的范围，养犬登记的时间、地点、程序、方式等，危险犬的具体标准以及举报投诉途径等养犬人应知的各类事项；通过发布文明养犬倡议书、举办养犬知识讲座、在媒体开设宣传专栏、播放文明养犬公益短片等形式，倡导文明养犬，营造文明养犬光荣、不文明养犬可耻的良好氛围，力争做到电视有影像、广播有声音、报纸有文字、网络有信息、杂志有板块，全方面宣讲《条例》内容和科学、文明养犬知识，利用养犬服务信息网为养犬人提供科学、文明养犬方面的咨询和培训，利用网络平台开展宣传教育，确保《条例》内容和文明养犬行为意识深入人心。通过社区民警进社区活动，创造依法登记的良好舆论氛围，提高市民办理养犬登记的积极性，提高养犬登记率，确保养犬登记工作取得成效。还可以建立方便、快捷的公众评议渠道，比如在人大网、政府官方网站、法制网站上设置评议专栏供公众评议，专门设置接收公众评议的电话、传真、邮局和电子信箱等，为公众提意见提供最大程度的便利。
2。增加警力，配备专职警察，组建养犬协管队伍。警力不足、经费不足成为了限制工作开展的重要因素。建议加大人力、财力、物力等执法资源的投入，组织养犬管理专门警力和组建养犬协管队伍，以保障法规的顺利执行。现有警力配置与当前的治安形势、公安工作任务很不适应。随着养犬管理工作日益繁重，公安机关将面临日常管理、执法整治、宣传教育、留验所建设等一系列问题。工作任务艰巨，负责养犬工作管理的警力严重不足，成为影响公安行政执法公正性的一个重要原因。广州市目前没有专职的养犬管理专职警察，仅在番禺区成立了7人的专职养犬管理队伍，其中2人为警察，5人为协警。社区民警只有1人，既要处理刑事案件、治安案件，还要承担社区服务任务，没有更多警力应对养犬带来的问题。上级机关要求加强涉犬警情纠纷的调解处理，确保跟踪处理率达到100%，势单力薄的警力就显得捉襟见肘。派出所实行“四班三运作”，民警每隔3天要通宵24小时值班1次，非上班非值班时间民警也不可以关机休息，长期休息无保障和生物钟紊乱使民警长期处于疲惫、紧张、压抑、烦躁状态，容易导致工作松懈，精力衰竭，情绪低落。因此，增加警力，配备专职民警，组建养犬协管队伍是必然选择。
3。加大定期巡查督导力度，严格执法责任。执法的目的是维持社会秩序，这是立法的意图也是政府职能的底线。执法不到位，必使社会乱象丛生，这是民生小事也是维稳大事。严格执法责任，是促进规范执法、有效执法、最终维护社会稳定的基础。在制度上，为了防治执法不力、违规执法，建议将执法成效与执法者个人利益联系在一起，从而有效地规范执法行为，以达到治懒、治庸的效果。加强对养犬重点管理区的巡查，及时发现和查处养犬违法违规行为，适时组织各级治安管理部门、派出所或会同有关职能部门开展犬患突出地区及场所的整治行动及联合执法行动。抽调各部门工作人员对工作落实情况进行督导检查，综合考核各地养犬登记率、市民对养犬法规的认知度及对养犬管理工作的满意度、文明养犬行为的普及度等方面的内容，并依据抽查情况对各地工作进行阶段性考核，对涉犬问题突出的地区实施预警，发现问题督促进行整改。
4。投建犬只留验场所和犬只公共活动场所。
要建设常设的犬只留验场，做好留验场所的立项和建设筹备工作。犬只留验场所作为容留和处理危险犬、流浪犬、弃养犬、死亡犬的机构，要兼顾环境保护、职工劳动保护及犬只容留、检疫、免疫、医治、尸体冷藏和处理等多种功能。犬只留验场所应配备相应的管理人员和相关的设施设备，建立健全各项管理工作制度，制定接收、检验和处理弃养、流浪、扣押、没收犬只等各项工作程序，确定领养、认领犬只留验期间的服务费，做好临时犬只留验场所各项管理工作。有了常设的留验场所后，对违规养犬的处理程序便简便可行了：（1）扣押犬只，责令违规养犬人限期到公安机关（犬只留验场）接受处理；（2）违规养犬人按期接受处理并在留验场办理免疫和登记手续后，可领回犬只；（3）违规养犬人不愿意或不按期接受处理的，公安机关保留对违规养犬人处罚的权力，同时没收犬只。设立常设性的犬只公共活动场所（犬只厕所），有利于减少非养犬人与犬只接触的机会，有利于犬只公共卫生管理。
5。强化执行力，维护执法权威。强化执法关键还是要做到有法必依、执行有力、执罚有力。公安机关要根据法律规定，切实有效处置涉犬警情，加大执法和执罚力度，并制定完善的跟踪处理机制。对涉犬问题严重的地区，要组织专门力量对其驻点整治，还要充分发挥物业保安的作用，鼓励民众举报违规养犬者，避免公安机关单打一，使全民共同关注、参与养犬管理工作。要严厉打击损害执法权威的行为。抗拒警察执法，拒绝、阻碍执法人员执行公务，对执法人员进行暴力攻击，从表面上看是伤害了执法人员的精神和肉体，而实际上是对法律严肃性的公然挑衅。如果法规不能被执法者严格执行，涉嫌违法犯罪者不会受到严肃的追查，追究了也不过是轻罚了事，那么再好的法律也只是一纸空文。维护执法者的执法权威是维护队伍稳定，提高执法者工作积极性，提升职业荣誉感、使命感、责任感，塑造执法形象，维护社会稳定的重要工作。要重拳打击暴力袭击执法者、严重侵害执法权益的行为，这是维护执法权威、树立法治权威的必然选择和有效途径。
6。借鉴境外成熟的经验和办法。养犬管理既是城市社会管理的一部分，也是对城市管理水平和管理智慧的检验。世界主要国际城市，如日本东京、新加坡、英国伦敦、法国巴黎的养犬管理已有几十年的历史，并逐步形成了较为规范的管理模式。例如，芬兰《公共秩序法》第14条规定，不得让狗独自进入游泳池、儿童娱乐场等公共场所；不得让狗在人口稠密地区随处排泄，主人必须将狗粪收入可降解的专用塑料袋并投入附近的垃圾箱内，否则将被当场处以罚款。美国法律规定，3个月龄以上的狗都要登记。要养狗先到当地政府的“养狗办”申请并登记，没有主人带的狗跑到街上或擅自跑进别人家院内，将予以收容。丢犬人交够罚金，接受一番教育后才能带回狗。如果错过3天的认领期限，主人就失去了拥有此狗的权利，警局可以任意处理此狗，比如让其安乐死或让其他人领养。美国《妨碍公共利益法》规定，禁止不间断的狗吠声，尤其是在夜深人静时的连续狗吠。法律要求主人无论何时都要控制狗吠，要求狗的主人要遵循“三吠”原则处理邻里关系。如果狗的主人不能控制连续的狗吠，就要受到相应的制裁。曼谷市通过了一项法令，规定养狗人要到市政部门注册，只有15岁以上、65岁以下的市民才可以牵狗上街等。这些措施均可予以参照借鉴。
五、结语
养犬管理涉及公共利益，关系城市文明程度，也是城市社会管理水平的体现。应研究并运用新的管理理念、知识、技术、方法和机制对传统管理模式及相应的管理方式方法进行改革，建构新的社会管理机制，使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益，以实现社会管理新目标。政府的公共决策一定要力求科学化和规范化，在国民素质有待提高的现实背景下，要采取道德、法律、自律等方式综合开展城市管理工作。养犬管理作为城市管理的一个范畴，在公安机关执法容量已趋饱和的情况下，应注重发挥政府的领导和协调职能，对养犬活动实行综合治理，充分发挥基层组织的作用，实现基层组织参与管理、社会公众监督、养犬人自律的有机结合。
【注释】：
[1]具体参见2006年10月10日《新快报》。
[2]参见广州市公安局2011年4月21日《关于我市开展养犬管理工作有关情况的报告》。
[3]参见广州市公安局2011年4月21日《关于我市开展养犬管理工作有关情况的报告》。