中国人民公安大学张小玲副教授主持完成的中国法学会年度部级法学研究课题结合我国反恐怖刑事诉讼立法与实践，特别是2012年修改的《刑事诉讼法》相关规定，对我国恐怖活动案件的范围、辩护律师会见权、指定居所监视居住以及违法所得没收程序等问题进行了探讨，并对如何进一步完善反恐怖诉讼程序提出了设想和建议。
一、恐怖活动案件范围的确定
（一）司法实践中认定恐怖活动案件面临困境
我国2012年修改后的《刑事诉讼法》第一次使用了“恐怖活动案件”与“恐怖活动犯罪”的概念，并规定适用特殊的诉讼程序。但我国《刑法》长期以来并未对恐怖活动犯罪的概念和范围进行明确规定。2011年全国人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》虽然明确了恐怖活动的内涵，但对其外延仍未清晰界定。而从其关于内涵的界定来看，认定恐怖活动的重要标准是犯罪嫌疑人、被告人的主观方面，即是否以“制造社会恐慌为目的”。这又是司法实践中最难以查证和认定的，特别是在侦查的初期阶段。这无疑给诉讼实践中认定恐怖活动案件并适用相关特殊程序带来困难，不仅不利于加强打击恐怖活动犯罪，而且不利于诉讼中的人权保障。
（二）进一步明确恐怖活动案件的范围
为了解决司法实践中认定恐怖活动案件面临的困境，有必要进一步明确恐怖活动犯罪的外延，并规范“以制造社会恐慌为目的”的证明。具体可从以下三方面入手：
1、列举必然构成恐怖活动的罪名，主要包括：组织、领导、参加恐怖组织罪；资助恐怖活动罪；洗钱罪（限以恐怖活动犯罪为上游犯罪）。
2、列举可能构成恐怖活动的罪名，主要包括《刑法》分则中危害国家安全罪、危害公共安全罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪和妨害社会管理秩序罪等类罪名中相关具体罪名。如果犯罪嫌疑人、被告人涉嫌触犯此类罪名，并且主观上“以制造社会恐慌”为目的，即可认定案件属于恐怖活动案件。
3、规范“以制造社会恐慌” 为目的的证明，必要时实行推定。鉴于恐怖活动犯罪的特殊性，可以适当引入司法推定，允许办案人员根据一定的客观存在的事实推断犯罪嫌疑人、被告人的主观目的，以适当降低证明的难度，加强对恐怖活动犯罪的追究和惩罚力度。同时，为了防止国家机关权力的过于扩张，对推定的适用应加以限制，一方面，要求司法推定的适用须以必要性为前提；另一方面，应对推定中的基础事实加以限定。
二、辩护律师会见权的限制
（一）对辩护律师会见权的限制存在不足
我国2012年修改后的《刑事诉讼法》规定，在侦查期间辩护律师会见在押或者被监视居住的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关的许可。这对确保侦查顺利进行，加强打击恐怖活动犯罪具有积极意义。但从具体规定看，还存在问题，主要表现在：第一，对是否许可会见享有决定权的主体，规定为县级以上公安机关负责人，与恐怖活动案件的级别管辖不相适应；第二，对不许可会见的情形设置不尽完善；第三，对是否存在法定不许可会见的情形，没有要求公安机关承担相应的证明责任，缺乏制约；第四，辩护律师的会见权缺乏基本保障，可能导致完全被剥夺。
（二）合理限制辩护律师的会见权
为平衡惩罚犯罪与保障人权的关系，对恐怖活动案件中辩护律师的会见权应当进行合理的限制，建议对相关立法作如下修改和完善：
1、提高对是否许可会见享有决定权的主体的级别，规定设区的市一级以上公安机关负责人有权对辩护律师的会见申请作出许可或者不许可的决定，以与恐怖活动案件的级别管辖相一致。
2、调整和完善不许可会见的适用情形。一方面，将“可能引起犯罪嫌疑人自残、自杀或者逃跑的”的情形从不许可会见的法定情形中删除；另一方面，将“可能阻碍追缴违法所得的”情形纳入不许可会见的法定情形中；此外，对“国家秘密”进一步予以明确。
3、要求公安机关对不许可会见的法定情形存在承担必要的证明责任，以防止公安机关滥用权力，阻碍辩护律师依法行使会见权。借鉴其他国家的相关作法，并结合我国实际情况，建议将证明标准设置为“有证据证明”。
4、加强辩护律师会见权的保障，促进恐怖活动犯罪嫌疑人获得底限的正义。具体应借鉴《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中相关条款，规定在恐怖活动案件侦查终结前，应当许可辩护律师会见犯罪嫌疑人至少一次。
三、指定居所监视居住的适用
我国2012年修改后的《刑事诉讼法》对恐怖活动案件特别规定，在住处执行监视居住可能有碍侦查的，经法定程序批准，也可以在指定居所执行。但该规定自制定至实施以来，一直备受争议。为正确适用该措施，应当明确以下四方面问题：
（一）恐怖活动案件适宜采用指定居所监视居住
鉴于恐怖活动犯罪的社会危害性与犯罪嫌疑人的人身危险性，有观点认为，其未必适合适用指定居所监视居住。此观点具有一定合理性。但从适用情形看，恐怖活动案件具有适用监视居住，包括指定居所监视居住的空间。即使在倚重社会危险性考察的评价体系中，恐怖活动犯罪嫌疑人、被告人也不应完全被排除在指定居所监视居住的适用对象之外，特别是考虑到司法实践中，一些恐怖活动犯罪嫌疑人、被告人因为主客观原因而降低甚至丧失社会危险性的情形。
（二）恐怖活动案件采用指定居所监视居住不限于侦查阶段
根据相关规定推理，指定居所监视居住仅适用于侦查（包括补充侦查）阶段。然而，将指定居所监视居住限定于侦查程序不尽合理。这是因为，监视居住，包括指定居所监视居住在我国现有强制措施体系中具有独特功能，对于减少羁押、体现人道主义精神、保障公民合法权益具有积极意义。尽管学界多有批评，但其指向主要是相关法律规定及执行的问题，并未否认或抹煞这一点。此外，构成“有碍侦查”的具体情形，不仅会发生在侦查程序中，而且在审查起诉和审判阶段仍有可能发生，从而妨碍诉讼顺利进行，对此，理应适用指定居所监视居住。
（三）应当建造适用于指定居所监视居住的专门处所
执行场所的确定是指定居所监视居住能否发挥应有功能的关键。对此，学界与实务部门提出了多种不同观点。从长远来看，我国应当建造适用于指定居所监视居住的专门处所。这是因为，当前为立法许可并在实践中采用的以营业性宾馆、酒店以及租用住宅作为指定居所的做法，在操作上存在种种不便。而建造适用于指定居所监视居住的专门处所，同时辅之以配套制度改革，如指定居所与讯问地点相分离等，则不仅不会与现行立法精神相悖，而且能对被监视居住人实行集中管理，节省司法资源投入，并促进加强检察监督。
（四）恐怖活动犯罪案件采用指定居所监视居住应进行必要性审查
我国对特别重大贿赂犯罪案件适用指定居所监视居住实行必要性审查，而对恐怖活动案件则没有类似规定。鉴于指定居所监视居住的严苛性，为了更好地保障人权，对恐怖活动犯罪案件适用指定居所监视居住，同样应进行必要性审查。在制度构建中要明确：审查主体为上一级公安机关；审查内容为指定居所监视居住的适用条件；审查间隔时间为每二个月一次。
四、违法所得没收程序的适用
（一）相关立法存在不足
我国2012年修改后的《刑事诉讼法》增设了犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序。这不仅有利于严惩恐怖活动犯罪，挽回经济损失，而且有利于切断恐怖活动犯罪的经济来源，防止其持续和蔓延。然而，该程序还存在缺陷与不足，表现在：第一，没收对象仅限于犯罪行为人“本人”财物，不涉及第三人财物，范围狭窄，不利于充分发挥没收程序的功能；第二，适用条件严格，仅限于犯罪嫌疑人、被告人逃匿或死亡的情形；第三，在犯罪嫌疑人死亡的情形下，公安机关调查程序阙如，难以查证犯罪事实以及违法所得的相关情况；第四，没收程序适用的证明标准为“事实清楚、证据确实、充分”，过于严苛。
（二）进一步完善相关立法
针对上述立法中存在的缺陷与不足，建议作如下修改和完善：
1、根据过错情况对第三人的财物实行区别对待。第三人主观上无任何过错，对其财物不应没收；第三人主观上存在故意，对其财物应当没收；第三人存在重大过失，没有对其财物尽到谨慎管理的义务，以致其财物被犯罪分子用来实施恐怖活动犯罪的，其财物也应没收。
2、放宽适用条件。从长远看，我国应设立相对独立的民事追缴或没收程序，只要能证明财产与违法行为之间存在足够联系，即可提起没收程序，而不以犯罪嫌疑人、被告人死亡或逃匿为限。
3、补充和完善公安机关调查程序。为查清相关事实和财物状况，公安机关所采取的调查措施不可避免地会对公民利进行限制，因此，应由立法机关以法律的形式授予公安机关调查权，同时，为规范该权力行使，立法应明确调查应参照侦查程序进行。
4、适当降低证明标准。鉴于没收程序处理的主要是违法所得和涉案财产，不涉及定罪和量刑，且犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡导致该程序查清案件事实的能力相对有限，建议采用“优势证据”证明标准。