一、环境公益诉讼诉前程序的必要性及其现存问题
2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，首次就检察机关提起环境公益诉讼设置诉前程序，并且授权最高人民检察院制定相应的实施办法。同年12月，最高人民检察院颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《试点办法》），进一步就公益诉讼诉前程序进行具体和细化的规定。2016年2月，最高人民法院发布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《审理办法》），将检察机关履行诉前程序的证明材料列为人民法院审查起诉的必备材料。
（一）环境公益诉讼诉前程序的必要性分析
检察机关在提起环境公益诉讼前，须先行督促或建议法定机关和有关组织提起公益诉讼；只有履行了诉前程序，法定机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，且环境公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才能提起环境公益诉讼。公益诉讼诉前程序的必要性集中体现在两个方面：
1、贯彻检察监督谦抑性原则的内在要求
作为法律监督机关，检察机关有权对法院的审判和执行活动实施法律监督。由于检察机关法律监督所具有的单向性，其监督权容易出现不当扩张和滥用等问题。故而，作为具有法律监督性质的公权力，检察权介入民事公益诉讼领域应当遵循谦抑性原则，保持理性与克制，谨慎行使，避免权力过度扩张。这一点在民事诉讼法第二百零九条中已有规定。在环境民事公益诉讼的启动上，检察机关同样应当坚持有限性和补充性的介入。具言之，检察机关应当先行督促或者建议其他适格主体提起环境民事公益诉讼；其他适格主体提起环境民事公益诉讼的，检察机关不应再行提起；只有在其他适格主体均不予起诉或没有适格主体起诉的情况下，检察机关才能行使提起环境公益诉讼的诉权。
2、有效节约司法资源的必然选择
随着我国社会经济的快速发展，环境污染和生态破坏日趋严重，已经严重制约社会的可持续发展，仅靠环境行政执法来维护环境公益已力不从心。为了应对这种状况，赋予检察机关提起环境公益诉讼势在必行，可以有效补充对环境行政执法的不足。然而，检察机关除提起环境民事公益诉讼外，还肩负着提起刑事公诉和实施法律监督等职责，因此，检察机关对于环境民事公益诉讼所投入的司法资源比较有限。日趋严峻的环境污染和生态破坏与司法资源有限性之间的矛盾，决定了检察机关不宜成为提起环境民事公益诉讼的第一顺位主体。因此，诉前程序能够有效调动社会资源进入环境民事公益诉讼，在维护环境公共利益的同时，也可以有效节约司法资源。
（二）公益诉讼诉前程序的现存问题
诉前程序作为检察机关提起民事公益诉讼程序设计的亮点环节，在具体制度的设置中存在一些问题，影响诉前程序作用的发挥。
第一，履行诉前程序的方式，“两高”的规范性文件之间存在抵牾现象。《试点办法》第13条确立了两类诉前程序：一是督促起诉，二是建议起诉。督促起诉是检察机关法律监督权的自然延伸，其适用对象应为公权力机关，《试点办法》第13条第（1）项规定为“法律规定的机关”。国家机关类型甚多，包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关，故而需要进行目的性限缩解释，将“机关”解释为行政机关。因此，在环境公益诉讼程序中，督促起诉制度是检察权对行政权的监督。基于督促起诉所具有的法律监督属性，负有法定职权的行政机关应当提起环境民事公益诉讼。
与督促起诉不同，建议起诉是检察建议在环境公益诉讼程序中的具体化形式，具有非强制性，适用于环保组织。对于环保组织而言，启动民事公益诉讼属于诉权范畴，可以行使也可放弃行使，检察机关不能强制，而是建议适格环保组织提起环境民事公益诉讼。
《试点办法》第13条第2款为检察机关履行诉前程序提供了制度保障，即行政机关和环保组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关，这样，检察机关既获得了适格主体是否起诉的准确信息，又保留了来往函件作为将来检察机关提起公益诉讼前履行诉前程序的证据材料。看似自洽合理易操作，但结合《审理办法》第2条的规定，会发现“两高”文件中的诉前程序履行方式并非完全相同。该条第（3）项规定：“人民检察院已经履行督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的诉前程序的证明材料”。可见，《审理办法》将督促起诉和支持起诉作为履行诉前程序的类型。支持起诉规定于民事诉讼法第十五条，是对于侵害国家、集体或个人合法权益的行为，检察机关、消费者协会、工会、妇联等法律规定的特定主体，从物质上、道义上、舆论上、证据上、专业技术等方面支持受害者向法院起诉的一项制度。严格来说，支持起诉贯穿于诉讼程序，并非诉前程序的内容。将支持起诉作为履行诉前程序的证据，明显不妥。比较而言，《试点办法》将建议起诉和督促起诉作为诉前程序的规定更为合理。
第二，建议起诉的对象严格受区域限制、督促起诉的对象行政机关的公益诉权不明确而导致诉前程序落空。建议起诉的对象环保组织，只要具备法律、司法解释规定的提起环境公益诉讼的资格，即可成为公益诉讼的适格原告，可以在全国范围内提起环境民事公益诉讼。按照环境保护法的规定，提起公益诉讼的环保组织，并没有执业区域范围的限制，因此，适格原告起诉权的行使不应受到地域的约束。否则，构成公益诉权的不正当限制，不符合保护生态环境、消除环境污染以及调动环保组织提起公益诉讼积极性的制度目的。然而，根据《试点办法》第2条第1款和第13条第1款的规定，检察机关建议起诉的主体范围仅限定在其辖区内，一般为地级市行政区域内。实际上，相关的环保组织地域分布不均，并非每一地级行政区域内都存在适格环保组织，试点实践中已有不少例证。因此，上述规定直接导致检察机关起诉前难以找到适格环保组织而使诉前程序形同虚设。
在督促起诉方面，除了海洋环境保护法第八十九条第二款允许海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求外，现行法律没有明确赋予环保行政执法机关以环境公益诉权，行政机关事实上无法提起环境民事公益诉讼，这也造成检察机关督促行政机关提起环境民事公益诉讼实际上有名无实，督促起诉程序仍然停留在纸面上，尚未真正落地。可见，要激活督促起诉，行政机关作为提起环境民事公益诉讼的适格主体须得到法律的明确承认，而且督促起诉制度是环境公益诉讼程序的重要构成部分，将督促起诉制度的完善纳入到诉前程序的优化中进行一体建构，符合现实必要性和制度周延性。另外，行政机关根据行政区划而设置，根据级别管辖原则和地域管辖原则来行使法定职权，因此，检察机关履行督促起诉程序区域范围的设定应当考虑以上因素。
根据《试点办法》第2条第3、 4款之规定，提起环境公益诉讼案件的管辖权可以在上下级检察机关之间转移。因此，管辖权转移涉及辖区范围的变化会导致检察机关建议起诉和督促起诉的对象地域范围具有不确定性，这也极大弱化了公益诉讼诉前程序的约束力，诉前程序本来受法定的刚性约束，但因提起诉讼的主体变化而变得约束全无。
第三，现行规定存在诉前程序与诉讼程序衔接困难的问题。原因在于诉讼程序中的法院公告范围大于诉前程序的履行范围。具体而言，根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《环境公益诉讼规定》）第10条的规定，法院在立案后，将会在全国范围内对案件受理情况公告三十天，在此期间其他有权提起民事公益诉讼的社会组织可以作为共同原告加入到诉讼当中。如果检察机关在辖区内寻找公益组织诉讼主体无果，尔后法院在全国范围发布公告，辖区外的适格主体通过公告消息得知诉讼并作出愿意参加诉讼的意愿，那么将产生检察机关是否应该退出诉讼程序这一无法回避的问题。因此，履行诉前程序区域范围过于狭窄，不仅导致不当限制适格主体的诉权，更为重要的是法院履行公告程序的地域范围大于诉前程序履行的地域范围，将会导致诉前程序与诉讼程序相互抵触、互不衔接的矛盾。
过窄地限定检察机关履行诉前程序的区域范围，会造成有意愿提起环境民事公益诉讼的适格主体被排除在外，而履行诉前程序的地域范围不确定，则可能会剥夺适格主体的起诉机会，不符合环境民事公益诉讼的制度目的和诉前程序的价值要求。谦抑性原则要求检察权介入民事公益诉讼应当尊重其他适格主体的民事公益诉权，优先给予其他适格主体提起诉讼的机会，否则，诉前程序就会流于形式，从外观上嬗变为检察机关独占公益诉权。最为重要的在于，窄化区域范围会破坏程序的连贯性，导致诉讼程序被迫中断，无法有效运行。
综上所述，为了问题的有效解决，我们应当重视程序的价值以及程序的连贯性，与此同时还必须考虑司法资源与诉讼成本的问题。毕竟，程序价值的实现必须考虑国家司法资源的有限性和诉讼成本的节约问题，而不可能在任何案件和任何诉讼程序中都无限制加以保障。[1]因此，诉前程序的优化改良应当在实现程序价值的基础上兼顾成本节约问题。
二、环境民事公益诉讼诉前程序的优化构想
（一）诉前程序履行的地域范围问题—不同路径的区分
检察机关履行诉前程序的地域范围应当抛弃“辖区”这个概念。如前所述，履行诉前程序因为区域太小的原因导致诉前程序所期望达到的目标落空，甚至抽空诉前程序所具有的意义和价值。为此，可以考虑将检察机关履行诉前程序的区域适当扩大到固定的地域范围，而且不应随着提起环境公益诉讼检察机关的级别不同而受到影响。具体而言，以《试点办法》中检察机关建议起诉和督促起诉的对象所限定的地级行政区域范围为基准，设想检察机关履行诉前程序的两种选择方案：一是扩大到省级行政区域，二是扩大到全国范围。
据此，可以构建如下两种实施诉前程序的模式：一是限定模式，即检察机关针对其所在地省级行政区域范围内特定的适格环保组织发送检察建议书。在限定模式下，适格环保组织明示或者默示不予提起公益诉讼的，检察机关应当作为公益诉讼人提起诉讼，而法院立案后无须履行公告参加诉讼程序。二是非限定模式，即检察机关履行诉前程序的地域范围不限定于某一个行政区域，而是针对全国范围内不特定的适格环保组织发出检察建议书。在非限定模式下，没有适格环保组织在规定的期限内告知其有提起环境公益诉讼之意愿的，检察机关应当作为公益诉讼人提起诉讼，而法院立案后仍须将案件受理情况进行公告。
基于行政机关的设置特点和行政执法的管辖原则，对于特定的环境污染或者生态破坏事件，有权提起环境民事公益诉讼的行政机关同样是特定的。此外，由于涉及环境污染、生态破坏的公益诉讼案件影响范围大、涉及人数多、社会关注度高，协调复杂利益冲突的难度和压力也很大，县级行政机关恐难胜任。同时，《试点办法》明确环境民事公益诉讼案件原则上由地级检察机关管辖，《环境公益诉讼规定》则规定环境民事公益诉讼案件原则上由中级法院管辖，若与管辖级别挂钩，由地级以上行政机关提起环境民事公益诉讼比较妥当。基于适格行政机关的特定性，检察机关实施督促起诉程序的对象范围可以明确为与检察机关相对应级别的行政机关，因此不存在限定模式与非限定模式的讨论空间。
由于行政机关提起民事公益诉讼缺乏具体的法律规范，有待于未来法律的明确授权，司法解释等低位阶的规范文件都无法授予权力，因此，行政机关提起环境民事公益诉讼，在我国还尚待时日。实际上，《试点办法》实施之后，司法实践中判决书出现的诉前程序局限于建议起诉，督促起诉尚付阙如。有鉴于此，下文先省略关于督促起诉这一检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序的讨论。
（二）两条路径之间不同因素的对比
1、公告抑或通知：检察建议书的送达方式
履行诉前程序的方式应符合比例原则的要求，相应地，在不同地域范围履行诉前程序决定其不同的方式。
在限定模式中，因为范围已经限定在省级行政区域内，主体已经相对特定化，用公告的方式履行诉前程序，难以达到建议起诉的效果。因此，检察机关应采用通知的方式，针对其所在地省级行政区域范围内的环保组织发送检察建议书。具体而言，根据环境保护法第五十八条第一款之规定，可以提起民事公益诉讼的环保组织应当在设区的市级以上民政部门登记。因此，将履行诉前程序的地域范围限定于省级行政区域范围内，检察机关可以通过省级民政部门获得适格环保组织的相关具体信息，从而将受送达人特定化，与通知方式相契合。
而在非限定模式中，检察机关针对全国范围内不特定的环保组织通过公告方式发出检察建议书。与限定模式相比，非限定模式可以让更大范围内的环保组织知悉检察建议，从而有机会参与到环境公益诉讼中，充分发挥诉前程序寻找潜在适格主体的作用。而且，非限定模式能够在更大程度上保障适格环保组织行使提起民事公益诉讼的选择权。检察机关通过非限定模式履行诉前程序，设定公告期和公告的程序效力，不仅辐射范围广，透明性和公正性增强，而且程序效力也更加明确。[2]
非限定模式由于采用公告方式建议环保组织提起环境公益诉讼，因此，不可避免地带有公告这一拟制送达方式所具有的天然缺陷。作为拟制送达，公告送达与实际送达的效果不同。考虑到我国幅员辽阔、人口众多且流动频繁的特点，现阶段的公告送达常流于形式，往往沦为推进程序展开的技术性处理手段，送达功能未能得到应有发挥，无法实现让受送达人知晓的基本目的，这显然不符合环境公益诉讼诉前程序的初衷，即调动环保组织提起公益诉讼的积极性。为此，需要建立一个统一、高效、专门的信息网络公告平台，为检察机关采取非限定模式提供便利条件，增大潜在适格环保组织知悉检察建议书的可能性。
2、法院对检察机关履行诉前程序的证据审查问题
诉前程序的实际履行是检察机关行使诉讼实施权的前提条件，“两高”相关文件都对检察机关履行诉前程序的证据问题作了相应规定。根据《试点办法》第19条之规定，除法律另有规定外，检察机关对于履行诉前程序的事实应当提供证据加以证明。《审理办法》第2条也规定，检察机关在提起环境民事公益诉讼时须向人民法院提交已经履行诉前程序的证明材料。
诉前程序性质上属于诉讼要件，法院有责任对检察机关履行诉前程序的证据材料进行实质审查，以判断该诉讼要件是否具备。在立案登记制下，法院不再对诉讼条件进行实质审查，而是仅对起诉的形式要件进行一般性核对，因此，法院对检察机关履行诉前程序的证据材料进行实质审查，似乎与立案登记制相抵触。实际上这是误解。立案登记制的确立是为了解决私权主体的“立案难”问题，而对于肩负法律监督职能的检察机关而言，并不存在这一问题。实际上，自公益诉讼兴起以来，面临立案困难的主体主要是环保组织，而检察机关则常被看作公益诉讼实施的先锋。再者，检察机关履行诉前程序是其提起诉讼的先决条件，若在立案阶段不对其诉讼条件进行实质审查，进入审判程序后方发现检察机关并未切实履行诉前程序，则可能导致整个诉讼程序的基础消失殆尽和司法资源的浪费。为了防止后续诉讼活动归于无效，并且基于诉讼的安定性和检察权的谦抑性，法院需要实质审查检察机关是否已经履行诉前程序，避免在不具备该诉讼条件时启动诉讼程序。
具体来说，在限定模式下，检察机关应当通过民政部门获取适格环保组织的名称、地址和联系方式等信息，并据此送达检察建议书。送达方式可以选择适用民事诉讼法所规定的直接送达、委托送达和邮寄送达等，并以送达回证、受送达人的书面回复或者相关笔录作为检察机关已经履行诉前程序的基本证据。
在限定模式下，检察机关需要投入较多时间精力用于获取环保组织的相关信息、制作检察建议书和完成实际送达，而上述时间并不计入期限之内。在适格环保组织较多的情况下，检察机关还需投入更多的时间精力。因此，检察机关采用限定模式履行诉前程序所花费的时间成本较高，需要提交的证据较为繁杂，可能拖延环境民事公益诉讼的启动。
因此，对于限定模式，可以在制度运行成熟之后建立一个公益组织名录登记册，把该区域所有合乎法律规定要件的环保组织都及时收录进来，以便日后检察机关送达检察建议书时，提高履行诉前程序的效率。
在非限定模式下，检察机关采用公告方式在全国范围内履行诉前程序，即在报纸、信息网络等媒体上刊登检察建议书，比限定模式更为简便。一般而言，检察机关只需向法院提交刊登相应检察建议书的报纸、网络公告便可完成相关证据的提交。非限定模式所需时间成本较低，同时，需要向法院提交的证据材料较为简明。
3、法院公告参加诉讼的程序是否继续适用问题
诉前程序的目的是寻找适格主体作为环境民事公益诉讼的原告，即使有多个主体愿意提起诉讼而形成共同原告的情形，也应当在诉前程序中固定下来。而法院立案后发布公告的目的，则是在原告已经确定的基础上，希望更多适格主体在看到公告后参与到已经启动的环境民事公益诉讼程序当中，成为共同原告。因此，诉前程序与诉讼中的公告程序之间，存在着内在的紧张关系；只有诉前程序成功找到适格环保组织起诉的情况下，立案后法院公告告知的程序才有意义。
在限定模式下，省级行政区域内适格行政机关收到督促起诉意见书和适格环保组织收到检察建议书后，明示或者默示不予提起环境公益诉讼的，检察机关提起诉讼的条件即已具备，检察机关应当作为最后顺位的适格主体行使公益诉权。如果法院立案后依据《环境公益诉讼规定》第10条的规定发布公告告知相关适格主体参加诉讼，此前明确不予提起环境民事公益诉讼的适格环保组织，通过公告参加诉讼程序作出与之前相反的意思表示，属于违反诚实信用原则的行为。不过，法院立案后的公告范围是全国，不同于限定模式下的省级区域，因此，可能出现特定省级区域外的其他地区的环保组织加入进来，成为公益诉讼原告的情形。因此，在诉前程序寻找适格环保组织未果，检察机关提起公益诉讼时，法院立案后在全国范围内发布公告，征集适格主体参与环境公益诉讼，只会消解诉前程序的作用。从程序连贯性的角度观察，此际法院在立案后再行发布公告已经失去其必要性。
在非限定模式下，检察机关履行诉前程序的具体方式为公告送达检察建议书。公告送达无法让全体适格环保组织知悉送达内容，故而决定了非限定模式无法真实反映全体适格主体的真实起诉意愿。因此，检察机关通过非限定模式明确知晓其他适格主体的起诉意愿似乎并不具有合理性。换言之，仅凭非限定模式无法完全排除其他适格环保组织的起诉意愿。在非限定模式下，法院立案后确有必要通过公告发布案件的受理情况，法院公告参加诉讼程序则实质转化为第二次寻找潜在适格环保组织的程序，并作为补充性机制发挥辅助诉前程序的作用。
4、是否建立检察机关有效的诉讼退出机制
在限定模式下，检察机关能够充分知悉特定适格环保组织提起民事公益诉讼的意愿，并在确认特定适格环保组织不予提起民事公益诉讼的前提下，才作为公益诉讼人提起诉讼。因此，法院无须履行公告参加诉讼程序，也不存在检察机关退出诉讼的问题。
在非限定模式下，检察机关退出诉讼机制的建立具有必要性。在环境民事公益诉讼中，由于拥有诉讼实施权的主体并非唯一，相反，适格原告呈现多元化。由于司法资源的有限性和检察机关提起民事公益诉讼的谦抑性，检察机关在行使公益诉权时须恪守其最后顺位适格原告的地位。这意味着检察机关无法与行政机关、环保组织等其他适格主体成为共同原告。如果检察机关作为公益诉讼人提起环境公益诉讼，尔后法院履行公告参加诉讼程序，新的适格主体加入到诉讼当中，处于原告地位的检察机关不得不让位于该适格环保组织。
检察机关退出环境民事公益诉讼，则诉讼行为的承继成为亟待解决的问题。检察机关已经收集的证据及其已实施的诉讼行为是否继续有效需要进行讨论。若检察机关退出诉讼，可以按照民事诉讼法第十五条以及《试点办法》第13条第3款规定作为支持起诉人，仍然可以参加到诉讼当中。
《环境公益诉讼规定》第10条第2款规定，法院在立案后发布案件受理情况的公告期限为三十天。然而，在公告期限内，诉讼程序并没有停止，而是继续往前推进和展开。如果另有适格环保组织加入环境民事公益诉讼中，取代检察机关成为原告，诉讼承继问题将会横亘在法院、适格环保组织和被告面前。
如果检察机关退出诉讼，其所实施诉讼行为的效力如何评价？是归于承继检察机关原告地位的适格环保组织，还是归于无效从而导致诉讼程序重新进行？例如，诉讼保全程序的接续问题应当如何解决？根据《试点办法》第20条第2款的规定，法院按照检察机关建议采取诉讼保全措施的，检察机关无须提供担保。然而，如果原告主体发生变换，承继检察机关原告地位的社会组织能否承受检察机关所建议的诉讼保全的效力，进而享有无需提供担保的特殊关照？对于这一问题，现行法律并未作出回答。在检察机关建议采取诉前保全、诉讼中变更原告未环保组织的情况下，环保组织是否承继检察机关申请诉前保全的行为效果，这个问题更加难以解决。原因在于，民事诉讼法要求诉前保全的申请人与起诉人一致。
当检察机关退出诉讼时，还需考虑诉讼起始节点的问题。无论是从诉讼经济或是保护公共利益的及时性角度来看，检察机关退出诉讼导致环境民事公益诉讼程序重新进行是不太合理的处理方式。
环保组织与检察机关提起环境公益诉讼的基础原理不同。在诉讼程序中，环境公益诉讼原告从检察机关变更为社会组织时，检察机关在此之前所实施的诉讼行为是否归于无效以及诉讼程序是否视为未启动等相关问题都需要考虑。《环境公益诉讼规定》第11条规定，检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持起诉。因此，将检察机关作为支持起诉人继续参加诉讼，可以初步解决在提供证据行为效力的承继问题。然而，对于其他诉讼行为的效力判断仍然无法解决。究其原因，由于诉讼承担不利于诉讼安定性的维护，我国民事诉讼法对特定继受人采取当事人恒定主义，而以诉讼承担为例外。当然，公益诉讼和私益诉讼不可一概而论，公益诉讼当中的问题不能一概照搬私益诉讼的原理；而且许多学者也一再重申公益诉讼因其保护公共利益的特殊性而应有其独特的诉讼规则。但无论是公益诉讼还是私益诉讼都追求诉讼程序的安定性，因此，对于如何保证程序的安定性，非限定模式在制度设计上存在难以跨越的理论障碍。
（三）两条路径的综合评价
诉前程序作为检察机关提起环境民事公益诉讼的前置程序，立法者应当对其进行恰当的安排和精致的设计。在进行制度设计时，应把是否符合程序法中的程序正当性原理与维护程序的安定性作为两个重要的考量因素，在程序有效运行的前提下，使程序更加简便并且具有可操作性。
在限定模式中，诉前程序确实更加简便且具有可操作性，但是无法充分贯彻检察机关介人环境民事公益诉讼的谦抑性原则。在非限定模式下，检察机关能够保持谦抑性，但是必须另行构建有效的诉讼退出衔接机制，而且诉讼退出衔接机制的构建存在理论上的障碍并将带来许多程序的繁琐。因此，综合各个因素，任何一种路径都不存在绝对优势。在贯彻谦抑性原则的前提下，检察机关宜先采用非限定模式履行诉前程序。在相关条件成熟的情况下，特别是各地环保公益组织力量更加壮大的情况下，可以考虑采用限定模式。
三、余论
本文主要探讨了检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序的具体履行方式，并做了两种模式在不同因素下的对比。其中诉前程序与诉讼程序的衔接尤为重要，诉前程序可以起到检察机关提起环境民事公益诉讼的筛选作用。另一方面，对程序的整体实施构造而言，程序的流畅性对实体权利的保护具有不可替代的作用。
诚然，除了诉前程序以外，检察机关提起环境民事公益诉讼还存在其他问题。如在上诉程序中如何列明检察机关的诉讼地位；如何协调并且区分检察机关法律监督者与诉讼主体的角色。再如，公益诉讼判决的执行问题。判决文书的执行是一个浩大的工程，特别是修复遭受损害的生态环境，修复工程可能长达数年的时间，因此如何执行、谁来监督判决的执行十分重要。另外，一些地方设立了环境公益基金，由此引发疑问：执行程序的结束时间点是将被执行人的相关款项转入到公益基金账户抑或整个修复工作完成？检察机关监督执行的方式怎么设计？
当前，环境公益诉讼借用民事、刑事、行政三大诉讼法的概念构建自己的制度体系，存在规则供给严重不足的情况。有鉴于环境公益诉讼带有自身公益性、谦抑性的特殊属性，可以在时机成熟的时候在民事诉讼法中专篇规定民事诉讼公益规则或者制定民事公益诉讼单行法。
【注释】：
作者系中国人民大学法学院教授、博士生导师。
[1]陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》（第二版），中国人民大学出版社2005年版，第253页。
[2]刘辉：“检察机关提起公益诉讼诉前程序研究”，载《人民检察官》2017年第2期。