一、案情介绍
１９９７年１１月２０日１９时１０分，被上诉人江宁县东山镇副业公司（以下简称副业公司）的驾驶员孙家福驾驶牌照号码为苏Ｌ１０７８９的桑塔纳轿车，沿南京机场高速公路由南向北行驶至１９Ｋ＋２００Ｍ处时，突然发现前方路中有过往车辆失落的２×１．２平方米防雨布一块，因避让不及，车辆撞上路东护栏，致使车壳变形、发动机损坏、轮胎脱落、后备箱钢圈撞毁。车内，在前排乘坐的田树盛脑后被撞破，在后排乘坐的三人被抛出车外摔伤。其中，潘兴华经抢救无效于次日死亡；闻思诚经南京市公安局法医鉴定，其胸部损伤程度为伤残九级，头面部损伤为伤残十级；王建英头部有多处肿块。南京市公安局交通警察支队机场高速公路大队于１９９７年１２月１２日下达的道路交通事故责任认定书认定：司机孙家福驾车在高速公路上正常行驶，对前方道路中的障碍物无法预见，发生事故时无违章行为：乘车人潘兴华、闻思诚、王建英、田树盛在发生事故时无违章行为，该事故为意外事故。经调解，副业公司作为车主与此次事故中的被害人达成道路交通事故损害赔偿协议：由副业公司给潘兴华的亲属赔偿抢救费、丧葬费、死亡补偿费、被扶养人生活费计９１２４２元；给伤者闻思诚赔偿医疗费、误工费、营养费、护理费、残疾者生活补助费、交通费计４７３２８元；给伤者田树盛赔偿医疗费、误工费计５３８８．３０元；给伤者王建英赔偿医疗费、误工费计１３４０元；副业公司承担车辆损失费、护栏损失费、事故施救费、事故处理费计３０６２０元，以上合计１７５９１８．３０元。副业公司为处理此次事故，共开支２３１１２９．２５元，后向中国平安保险公司索赔车辆损失险得款３３２６０元。１９９８年１０月，副业公司以上诉人江苏省南京机场高速公路管理处（以下简称高速公路管理处）收取车辆通行费后未履行保障道路安全畅通的义务，导致自己遭受巨额财产损失为由，向南京市雨花台区人民法院起诉，要求高速公路管理处赔偿损失２３１１２９．２５元。
另查明：上诉人高速公路管理处为全民所有制事业法人，其事业法人登记证上登记的职责或服务范围包括路政管理、公路养护、规费征收和经营开发，经费来源为自收自支。受江苏省交通厅的委托，高速公路管理处行使路政管理和规费征收权力。据此委托，高速公路管理处可以对通过南京机场高速公路的车辆征收车辆通行费和实施路政管理，可以对违反路政管理和车辆通行费征收管理规定的单位和个人作出行政处罚。
原审法院经审理认为：高速公路管理处因收费与副业公司之间形成了有偿使用公路的合同关系。高速公路管理处应当保障副业公司的车辆能够安全、畅通地使用该高速公路。致副业公司的车辆在正常行驶中发生事故的路障，本应由高速公路管理处及时发现并清除。高速公路管理处却因疏于巡查而未能发现并清除该路障，是未履行其应尽职责与合同义务。高速公路处应当对这次事故给副业公司造成的直接经济损失承担赔偿责任。据此判决：高速公路管理处赔偿副业公司损失费１４２６５８．３０元；案件受理费４３６０元由高速公路管理处负担。
上诉人不服一审判决，向法院提起上诉称：一、上诉人向被上诉人收取车辆通行费，是实施行政管理行为，双方之间由此形成的只能是行政关系，不是合同关系。原审判决依合同关系处理本案，是适用法律不当。二、原审认定上诉人疏于巡查，没有证据。三、交警部门出具的交通事故责任认定书中，并未指出上诉人对这次事故的发生有过错，上诉人不应对这事故负责。四、被上诉人不去起诉抛弃雨布的责任人，却起诉上诉人，没有法律依据。法院应当驳回被上诉人的诉讼请求却未驳回，实属错判。
二、争议焦点
本案的争议焦点是上诉人和被上诉人之间是行政关系还是合同关系。
三、法律分析
上诉人高速公路管理处作为事业法人，根据江苏省交通厅的委托授权和事业单位法人登记证核准的范围，不仅有在南京机场高速公路上代行路政管理和规费征收的行政权力，也有为解决自己经营活动所需经费向过往车辆收取车辆通行费的权利。根据权利与义务一致的原则，高速公路管理处在享有上述权利的同时，有依照《中华人民共和国公路法》第四十三条的规定履行保障公路完好、安全、畅通的职责和义务。被上诉人副业公司履行了交纳车辆通行费的义务以后，即享有使用高速公路并安全通行的权利。高速公路管理处与副业公司之间因收支费用的行为而形成了有偿使用高速公路的民事合同关系。依照《中华人民共和国民法通则》第四条的规定，民事活动应当遵循公平、等价有偿的原则。高速公路管理处在收取费用后不能及时清除路上障碍物，致使副业公司的车辆在通过时发生事故，既是不作为的侵权行为，也是不履行保障公路安全畅通义务的违约行为。原审以违反合同义务处理，并无不当。副业公司对此次事故给自己造成的损失，要求高速公路管理处赔偿，符合《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条的规定；高速公路管理处应当对自己的违约行为承担民事责任。原审法院据此判决高速公路管理处给副业公司赔偿损失，是正确的。
上诉人高速公路管理处本身并非行政机关，不具有行政执法的权力，其代为行使的路政管理、规费征收和行政处罚权，必须以委托机关江苏省交通厅的名义实施。由高速公路管理处代为实施的行政行为，只能形成行政管理相对人与江苏省交通厅之间，而不是与高速公路管理处之间的行政关系。高速公路管理处可以以自己的名义对高速公路实施日常经营管理，其基于对高速公路的经营管理向过往车辆收费，只能与交费人之间形成民事权利义务关系，不是行政管理关系。况且国家计委已经在１９９７年１０月３１日的计价管（１９９７）２０７０号“关于公路、桥梁、隧道收取车辆通行费有关问题的复函”中指出，车辆通行费属于经营性收费，不是行政事业性收费。被上诉人副业公司是以高速公路管理处收费后不尽义务给其造成损失为由，要求赔偿损失的，并非对高速公路管理处代行的某种行政行为有异议而起诉江苏省交通厅，此案显然是民事纠纷。高速公路管理处上诉称“收取车辆通行费，是实施行政管理行为，双方之间由此形成的只能是行政关系，不是合同关系”的理由，不能成立。
养护公路、对公路进行巡查并清除路上障碍物，是上诉人高速公路管理处应尽的职责和义务，以南京机场高速公路的现代化条件，足以保证高速公路管理处能够对路面异常情况及时发现并清除。南京机场高速公路车流大、速度快，高速公路管理处在这样的区域内只有勤勉而谨慎地巡查，才能保障公路安全通行。高速公路管理处虽然举证证明其已按路政管理制度履行了巡查义务，但不能据此证明已达到保障公路安全通行的目的。此次事故的发生，足以证明高速公路管理处疏于巡查。高速公路管理处上诉称“原审认定上诉人疏于巡查，没有证据”的理由，不能成立。
交通警察对此次事故的认定，仅解决了被上诉人副业公司及其乘车人在此次事故中有无违章过错的问题，并未涉及高速公路管理处的原因和责任。上诉人高速公路管理处上诉称“交警部门的交通事故责任认定书中，并未指出上诉人对此次事故的发生有过错，上诉人不应对此事故负责”的理由不能成立，交通事故责任认定书不能作为其免除责任的依据。
对成为路上障碍物的防雨布是由第三人失落的，双方当事人没有异议。至于第三人对失落防雨布造成的交通事故损失应当承担的民事责任，只有在高速公路管理处追查出第三人以后才有条件解决。在第三人没有被追查出来的情况下，副业公司根据合同相对性原则起诉高速公路管理处，主张由没有尽到保障公路完好、安全、畅通义务的高速公路管理处先行赔偿，是合法的。高速公路管理处先行赔偿后，有向第三人追偿的权利。高速公路管理处在第三人没有被追查出来的情况下，上诉称“被上诉人不去起诉抛弃雨布的责任人，却起诉上诉人，没有法律依据”，其理由不能成立。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，判处适当，应予维持。高速公路管理处的上诉理由均不能成立，不予采纳。
四、裁判结果
驳回上诉，维持原判。
五、裁判依据
1、《中华人民共和国公路法》第四十三条
2、《中华人民共和国民法通则》第四条、第一百一十一条