一、行政相对人的概念

　　行政相对人，是指在行政法律关系中与行政主体相对应一方的公民、法人和其他组织。例如，在税收征管关系中，税务机关是行政主体，而纳税人就是行政相对人；在工商管理关系中，工商机关就是行政主体，而作为工商管理对象的企业、个体工商户及其他经营主体就是行政相对人。

　　在美国行政法理论中有“私方当事人”的说法，而在有关德国的行政法理论中有“相对人”的概念。在我国，行政相对人与行政主体是行政法学理论中两个相对应的概念，不是行政法律规范中的专门法律术语。但如同需要行政主体概念以明确其行政职能主体身份和地位一样，也需要行政相对人概念以明确与行政主体相对应的另一方当事人。行政相对人具有以下特点：1、行政相对人是行政法律关系中不具有行政职权、职责和行政职务身份的一方当事人；2、行政相对人是与行政主体之间具有特定行政法律关系的人，即行政相对人是行政主体行使行政职权行为所针对的人；3、行政相对人是行政管理中被管理一方的当事人，包括公民、法人和其他组织。

　　二、确立并研究行政相对人的法律意义

　　确立并研究行政相对人，具有一定的法律意义：1、在行政法上，行政相对人不是单纯的被管理者，而是一定的权利与义务主体。正是行政相对人作为与行政主体相对一方当事人的法律地位，才导致了行政救济、国家赔偿等一系列法律制度；2、对行政相对人的研究与分析，有助于划分行政机关的内外行政活动，区分内部与外部的行政法律关系，建立和完善各项具体行政法律制度，规范行政管理职权活动的合法与有效，如行政处罚与行政处分的适用对象和范围，外部法定程序与内部组织程序等，在实施行政活动中不得相互代替、交错，否则导致行政行为无效；3、确立并研究行政相对人概念，有利于确认行政复议申请人、行政诉讼原告及国家赔偿请求人；4、通过对行政主体与行政相对人两个对应概念的研究，有助于分析、判定行政机关的行政主体身份和机关法人身份，为正确适用行政法律规则奠定基础。

　　三、行政相对人的确认与判定

　　行政相对人的确认与判定，包括两个方面：一是行政相对人法律地位与身份的确认与判定，以解决是外部法律关系还是内部法律关系；二是对行政相对人是否是行政主体相对一方的确认与判定，以解决谁是某个具体行政法律关系的相对方当事人。

　　对行政相对人在行政法律关系中身份与地位的确认与判定，核心因素取决于其在行政法律关系中的权利与义务内容及其法律属性。如果属于公民、法人和其他组织在法律上享有的人身权、财产权等权利和义务，则是行政相对人的身份和地位。如果属于行政职权与职责内容或其他国家职能上的权利与义务，则要取决于另一因素，即行政主体在行政法律关系中所实施的职能内容属性。若行政主体实施的职能内容属于行政组织建设或职权、职责划分方面，则属于内部行政关系，另一方当事人不具有行政相对人的地位和身份；若行政主体实施的职能内容属于政府的社会管理职能方面，则属于外部行政法律关系，另一方当事人具有行政相对人的地位和身份。如审计机关与其他国家行政机关之间所形成的审计监督关系，就属于外部行政法律关系，被审计的行政机关就是行政相对人。

　　对行政法律关系中行政管理相对一方的确认与判定，应当以公民、法人或其他组织的权利和义务与行政主体的职权与职责行为之间是否形成了行政法上权利义务关系为标准。因为，行政相对人是行政主体和行政公务人员实施行政管理行为的对象，其以被管理者地位与作为管理者的行政主体之间形成行政法律关系，并成为相对方当事人。因此，行政相对人的权利和义务与行政管理行为之间应当具有行政法上的关系，即相对人的权利与义务直接成为行政法调整与管理的内容。基于此点，行政管理相对一方的具体确认与判定有下列几种情况：1、行政主体的行政决定所针对的人，如行政处罚中的受罚人，行政强制措施的承受人等；2、行政裁决行为所针对的法律争议双方当事人，如自然资源确权行为所涉及的双方争议人，行政机关履行保护职责行为中的权益人；3、行政处罚中被受罚人侵犯的受害人；4、不作为行政行为中的请求人；5、行政行为内容的直接利害权益人。