100城市测评显示《法治政府建设实施纲要》尚未落实到位
近半数未如期公布法治政府建设年报
【提要】
“法治政府建设的组织领导”平均得分为47.22分(总分80分)
排名前五的城市分别是：天津、南宁、临沂、深圳、信阳
得分最高的子项目为“领导干部的法治思维培养”
得分最低的子项目为“公开推进依法行政考核工作”
□ 本报记者 张红兵
2015年年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)，明确了我国法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图。《纲要》落实情况如何？中国政法大学法治政府评估小组对国内100家城市政府进行了测评，结果并不乐观。
评估发现的主要问题是：被评估城市的政府中，46%仍不能按照纲要要求及时公布法治政府建设情况年度报告，依法行政考核工作缺乏透明度，政府常务会议讨论法治政府建设缺少针对性。
评估组专项测评了“法治政府建设的组织领导”。该项指标总分为80分，被评估的100个城市的平均得分为47.22分。
2017年度排名前五的城市分别是：天津、南宁、临沂、深圳、信阳。得分最高的子项目为“领导干部的法治思维培养”。得分最低的子项目为“公开推进依法行政考核工作”。
法治政府建设处于边缘位置
在2017年度被评估的100个城市中，仍然只有54个市政府在2017年第一季度以《依法行政工作综述》《依法行政工作情况报告》《法治政府建设情况报告》等形式公布了上一年度法治政府建设情况报告，3个市政府在2017年第一季度后延迟公布上一年度法治政府建设情况，43个市政府未公布上一年度法治政府建设情况，未按规定期限公布的政府比例达46%。虽然未按期公布的比例相比2016年度下降了35%，但地方政府对《纲要》中该项要求的执行力度仍然不够。
评估报告分析：上述现象表明，法治政府建设在不少地方政府工作议程中尚处于较为边缘的位置，党政主要负责人自觉推进法治政府建设各项工作的意识仍然不充分。报告的延迟公布并非一个形式上的次要问题，它在深层次上反映了党政主要负责人法治建设第一责任人的职责亟待落实。
常务会议讨论法治频次增加
在“本年度政府常务会议对法治政府建设工作讨论情况”这一子项目中，2014年评估中全国平均得分率为38.2%，2015年评估中全国平均得分率为42.6%，2016年平均得分率为51.8%，2017年平均得分率为66.55%。该观测点得分率逐年升高，且得分增速呈现加速态势。由此可见，各地方政府对法治政府建设工作的重视程度逐步提升，法治政府建设工作在政府日常议程中取得了更为优先的位置。
法治政府建设进入政府常务会议议题，是一个进步。但考察具体议题却往往缺少针对性。
在专题讨论法治政府建设方面，多为落实《纲要》要求制定地方版实施方案。100个城市中，有33个城市通过了相关实施方案。
在此之外，常务会议讨论法治政府建设，多是落实国务院简政放权、信息公开等要求，针对“行政审批”、“政务公开”等议题进行讨论。
评估报告指出，不同地方有着不同的经济和社会发展情况，法治政府建设也各有不同的薄弱环节。因此，在法治政府建设议题选择上，除了强化对中央政府要求的执行外，尚需要结合自身的短板，有针对性地解决一些实践中存在的突出问题。
法制机构在基层屡遭撤并
受评估的100个城市中有91个设立了独立的政府法制办，其下辖的1090个区县中则仅有236个区县政府设立了独立的法制机构。测评发现，独立法制机构设立的比例在不同层级政府中呈现出逐级递减的趋势，并在区县政府一级呈现断崖式下跌。
不仅如此，令理论和实务界困惑的是，不少区、县政府在十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后撤并了独立的法制机构。不少法制机构的工作人员对此评价称“本来应当加足马力，却被拆了发动机”。
评估报告分析，这表明政府层级越低，越容易忽略法治政府建设的组织保障。
依法行政考核力度不足
据公开检索到的数据，有68个市政府对2016年或2015年的依法行政工作进行了考核。其中，只有4个市政府公布了考核发现的针对具体单位的问题或向人大、党委报告了考核情况。仍有32个城市未在2016年进行依法行政工作考核或者未公开相关情况。
部分城市在考核中体现了问题反馈环节，但没有进一步明确具体问题并提出相应对策；少数城市在公布的考核结果中指出了各部门普遍存在的问题，如行政决策程序、行政执法规范化、法治政府整体建设水平以及依法行政工作发展均衡性问题等。但地方政府仅对这些问题进行笼统概括描述，流于形式，缺少实质性评价和建议，不利于相关部门改进工作。
评估者说
□ 赵鹏
本次评估的结果与往年相似，虽然得分率有所上扬，但相对于其他指标则依然处于低位。可见，“组织领导”仍是法治政府建设的薄弱环节。该部分的指标多依据《纲要》设置，主要反映的是地方政府开展法治政府建设的“主观意愿”，得分率偏低主要归结于领导层面对法治政府建设的重视程度、推进力度和组织保障不够。
评估反映的主要问题有以下五个方面：第一，法治政府建设情况报告的公布状况仍然不尽理想，党政主要负责人法治建设第一责任人的职责亟待落实；第二，设立独立法制机构的比例在省、市、县(区)逐级递减，并在区、县一级呈现断崖式下跌；第三，政府常务会议关于法治政府建设的议题多为对中央要求的部署，缺少针对地方重点难点问题的主动探索；第四，依法行政工作考核力度仍不足，相关部门监督缺位；第五，领导干部的法治思维培训在形式上较为单一。
从评估的操作层面看，还有一些导致得分率偏低的细节需要我们关注。比如：个别地方政府尚未建立规范的门户网站，部分地方政府门户网站板块设置混乱、更新滞后，直接导致了信息检索的困难；对法治政府建设情况和依法行政考核工作的报告发布不够及时，有些城市在开展上存在形式化、走过场的现象；虽然组建了法律顾问队伍却没能充分发挥他们在行政决策、行政执法等方面的应有作用等。
“组织领导”部分主要考察的是各级地方政府的主观能动性，可以说，领导一旦重视许多三级指标的得分率都能得到明显的改善。此外，该指标在不同城市的得分率呈现明显的两级分化，沿海发达城市和中西部城市差距明显。因而，下一步如何提高各级地方政府领导尤其是中西部城市的领导干部对该项工作的重视，是提高法治政府建设组织领导的关键。
(作者系中国政法大学法治政府研究院副院长、副教授)