已经出让的国有土地未能如期开发，政府可否回？

一、裁判精要

我国《城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”可归责于政府的原因导致无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形，政府不利收取闲置费或收回已经出让的土地。

二、编者注解

政府收回国有土地使用权必须具有法定的理由和严格遵守法定的程序。由于政府原因导致已经出让的国有土地无法如若开发的，政府不得收回国有土地使用权。

该决定认为区政府应当按照规定给予开发企业公司不超过一年的期限进行开发建设；申请人逾期不开发或者未按规定开发，则无偿收回土地使用权。

闲置土地二年以上，就作出无偿收回国有土地使用权的决定，属认定事实不清。认为被申请人应当按照规定给予申请人不超过一年的期限进行开发建设；申请人逾期不开发或者未按规定开发，则无偿收回土地使用权。

区政府没有对诉争土地进行“三通一平”而导致无法进行开发建设的理由，没有事实和法律依据，法院不予支持。只是政府为帮助投资者而提供的一种服务而非合同约定必须履行的合同责任的主张，有理有据，法院予以支持。区政府自1993年将本案诉争土地出让给开发企业公司后，十多年来一直未进行开发建设，造成土地闲置二年以上，责任在于该公司；一审判决认定造成土地闲置责任不在香泉公司是错误的。
《国有土地使用证》和用地红线图，认定事实清楚，适用法律正确，程序造成土地闲置二年以上责任在于香泉公司的主张，有理有据，法院予以支持，一审判决认定造成争议土地闲置责任不在香泉公司有误，适用法律错误，应予改判。省高级人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第七十条、第五十六条第四项之规定。

申请再审称：一、依据申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》及相关法律法规，开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工。
国土局行政行为违法为由，以书面方式告知该局不参加听证。
国有土地使用权后，未按照《国有土地使用权出让合同》约定的土地用途及动工期限投入资金对土地进行实质性开发，造成土地闲置超过2年以上，责任在于申请再审人，二审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求最高人民法院依法驳回再审申请人的诉求，维持二审判决。

本院认为，本案的争议焦点是争议地块未能在规定期限内开发，是否系申请再审人自身原因所致。
国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，申请再审人对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》土地使用条件附件的约定，“三通一平”的费用虽由申请再审人负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。在高速公路将争议地块封闭后，申请再审人曾通过被申请人向有关部门反映这一问题，被申请人作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。故其提出“三通一平”系申请再审人的合同义务，其对道路修建不负有责任，申请再审人不能因高速公路未开口而免责的理由不能成立。

其次，依据城市建设相关法律法规以及申请再审人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》，争议土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，申请再审人虽多次将其拟定的规划设计方案报请被申请人相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。因此，未获得规划审批亦成为造成申请再审人无法对争议地块进行开发建设的一个重要原因。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，申请再审人由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。

综上，区政府作出的（2005）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，应予撤销。
土地是否合法或者构成善意取得，而该问题不属于本案的审查范围，需通过其他途径另行解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十八条之规定。