以案说法：行政强制拆除主体的判定

——浙江高院判决京华石材经营部诉婺城区人民政府土地行政强制一案
裁判要旨
在审理行政强制拆除房屋案过程中，如果作为被告行政机关及原告行政相对人等各方均不能提供直接证据予以明确房屋拆除行为的实施主体，法院应当根据当事人的诉讼地位、诉讼能力公平分担证明责任，并结合当事人的主张及其他在案证据，综合运用法律解释、逻辑推理等方式，判定房屋拆除行为的实施主体。
案情
京华石材经营部申请取得了其向浙江省金华市婺城区乾西乡湖头村承包的平方米设施农用地（临时用地）的审批，用地期限为2013年7月11日至2015年7月10日。京华石材经营部在上述土地建设建筑面积平方米的钢棚一层。
2015年4月15日，金华市国土资源局婺城分局（以下简称婺城分局）向京华石材经营部作出《告知书》，要求其在临时用地到期后15日内自行拆除。2015年6月5日，婺城分局再次向京华石材经营部作出《告知书》，要求京华石材经营部对临时用地在7月31日前自行拆除复耕到位。2015年7月13日，婺城分局向京华石材经营部作出《责令限期履行通知书》，责令京华石材经营部履行临时用地合同约定的内容。
2016年6月17日，金华市婺城区乾西乡人民政府（以下简称乾西乡政府）向京华石材经营部作出《责令限期拆除通知书》，以京华石材经营部未经批准建设违法为由，责令京华石材经营部于2016年7月1日前自行拆除违法建筑物，逾期将依法拆除。2017年8月15日，乾西乡政府再次向京华石材经营部作出《责令限期拆除通知书》。2017年8月25日，京华石材经营部以婺城区人民政府对涉案建筑物实施强制拆除为由，向金华市中级人民法院提起行政诉讼。案发前，涉案临时用地上的建筑物已被实际拆除。另查明，金华市婺城区人民法院受理的另案中，乾西乡政府在庭审中表示其没有参与对涉案建筑的拆除行为，但有到拆除现场维持秩序。
裁判
金华中院经审理认为，婺城区人民政府主张拆除涉案建筑物的主体为乾西乡政府，并提供了两份《责令限期拆除通知书》为证，但乾西乡政府否认其实施了对涉案建筑物的拆除行为。京华石材经营部则以媒体“婺城发布”曾报道婺城区“三改一拆”办领导负责召集公安、国土、安监、综合执法等部门共同协商制定湖头石材城拆除方案以及婺城区相关领导曾到现场指挥强拆工作的照片等证据证明婺城区人民政府实施了对涉案建筑物的拆除行为。因双方提供的证据均不足以直接确定涉案建筑物的拆除主体，综合双方当事人提供的证据及陈述意见，可以推定婺城区人民政府组织拆除了涉案建筑物。婺城区人民政府未通过申请人民法院强制执行的方式，直接对涉案建筑物实施拆除不符合《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，判决确认该行为违法。宣判后，婺城区人民政府不服一审判决，提起上诉。浙江省高级人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。
评析
笔者认为，本案主要涉及两个主要的法律问题。
一是关于涉案建筑物拆除主体的确定问题。在一审法院审理过程中，婺城区人民政府及京华石材经营部双方提供的证据均不足以直接确定涉案建筑的拆除主体。但京华石材经营部作为行政诉讼的原告，在收集证据能力上处于弱势地位，但其已在庭审程序中向人民法院提交了有关婺城区人民政府设立的临时机构的工作人员指挥涉案拆除行为的新闻报道、婺城区人民政府所在单位主要负责人在涉案拆除现场的照片、婺城区人民政府下属行政机关（乾西乡政府）在另案诉讼中明确否认其实施了对涉案建筑物的拆除行为的有关文字记录等证据材料，已完成初步的证明责任。
婺城区人民政府作为行政诉讼的被告，却未能尽到与其诉讼地位、诉讼能力相当的证明责任。其提供的《告知书》《责令限期拆除通知书》等证据材料，并不足以证明涉案建筑物的拆除行为系由其他行政机关所为，且与京华石材经营部提供的相关证据明显矛盾，婺城区人民政府又不能给出合理解释，故其应承担不利的法律后果。因此，一审法院结合双方当事人的主张和在案证据，综合运用法律解释、逻辑推理等方法，认定婺城区人民政府实施了涉案建筑物拆除行为并无不当。
二是关于拆除涉案建筑物的行为合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，临时使用土地期满拒不归还的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地。本案中，京华石材经营部获批的临时用地使用期限届满后，拒绝自行拆除临时用地上的建筑物或构筑物，恢复耕地并交还土地的，依法由相应的土地行政主管部门予以查处。土地行政主管部门依法查处后京华石材经营部仍不交还土地的，应通过申请人民法院强制执行的方式解决。婺城区人民政府直接对涉案建筑物实施拆除行为显然不符合上述法律规定。一审法院确认该行为违法亦无不当。