在提起行政诉讼时，应当以谁为被告

向人民法院提起行政诉讼时，应当指出明确的被告，依据《行政诉讼法》第25条规定，被告应依以下规则确定：
1、公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，作出具体行政行为的行政机关是被告，所谓“直接”起诉即未经复议程序。

2、经复议的案件，复议机关决定维护原具体行政行为以及复议机关不作为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。这里的改变既包括复议机关改变原具体行政行为所认定的事实，也包括复议机关改变原具体行政行为所适用的法律、法规和规章。还包括复议机关改变原具体行政行为的处理结果，即撤职销部分或者变更具体行政行为。

3、两个以上的行政机关作出同一具体行政行为的，共同做出具体行政行为的行政机关是共同被告。

4、法律、法规授权的组织所做出的具体行政行为，该组织是被告。行政机关委托的组织做出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。

5、行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。