西安市拉土车问题探究

【摘要】最近几年西安的“拉土车”问题越来越严重，主要问题有：司机违章驾驶存在交通安全隐患；影响城市环境卫生，雾霾天气增多；管理体制不畅等。针对这些问题的缘由，笔者认为政府要完善渣土车管理方面的政策、法规、措施,同时相关部门要严格规范行政执法,并针对具体问题提出了一些可行性建议，以便从根本上解决这一顽疾。

【关键词】拉土车  违法诱因  治理措施

近些年在西安市经济速度迅速发展的情形下，政府大力发展民生工程和加大基础设施建设，每年的重大民生工程项目额也在不断增加，在这些工程建设当中所产生渣土的处理上引发了“拉土车”问题。首先，由于疯狂拉土车酿造的一起起交通事故，给了我们血的教训，严重的危害着市民的人身安全及出行安全。其次，拉土车不规范的装卸渣土，不采取封闭措施在行驶途中容易抛洒渣土，污染了城市道路，对市容市貌有着很大的影响；同时，也容易造成扬尘，导致pm2.5增加进而使得西安的雾霾天气增加。最后，拉土车的问题也折射出政府职能部门之间的职权交叉问题，这也是建设服务型政府所要面对的难题。因此它也成为现代城市综合管理中一大问题。

一、拉土车在运输和治理中存在的问题

（一）存在交通安全隐患

   西安的拉土车多为重型卡车，西安工地常见的卡车有奥龙、欧曼、金刚等品牌前四后八或前二后四轮胎自卸车，一般都是潍柴发动机，马力都在200到300之间。大多拉土车身尺寸是长5.4米，宽2.3米，高1.6米，首先由于车身较高，司机通过后视镜不易看清楚后面视线；其次货车装载的货物较多，并且通常拉土车都是超载；再者司机在夜晚行驶过程当中超速行驶，速度较快，不打喇叭，闯红灯，这就为交通肇事埋下了隐患。

（二）影响市容环境卫生

 由于拉土车不规范的装卸渣土并且一直是超速行驶以及对渣土不采取封闭措施，这就在行驶过程中容易抛洒渣土和扬尘，污染了城市的道路，影响了市容环境卫生；同时造成PM2.5增高，使得西安的雾霾天气增多。

（三）降低政府公信力

      “政府公信力实质上是群众对政府履行公共职责情况的评价，也是对政府合法性的检验，信用政府能够增强群众的社会责任感和归属感，增强政府存在的合法性。”[①] 西安市对拉土车是多头管理，但管理体制不顺畅，并且还缺乏有效的监督。西安对拉土车的管理部门有交警、城管、市容、城建、运政等部门。但是各个部门都是各自为政、缺乏有效的合作与协调，以致于他们之间出现相互扯皮推诿的现象。同时，由于运输公司将违章罚款列入运输成本，对于拉土车司机而言他们的收入并不会减少，所以他们则可以肆无忌惮的违章超速，在他们看来违章仅仅是罚款而已。对于拉土车的监管者来讲，由于部门之间并没有统一的衡量标准，遇到拉土车违章的情况也只有罚款了，所以并未实际震慑到他们。再者，疯狂的拉土车酿造的一桩桩血案，也无时不在威胁着市民的人身安全，弄的人心慌慌。政府作为市场秩序的维护者，也是社会信用的引导者，对规范和引导全体社会成员遵循市场规则，建立普遍信任有重要作用。[②]因此，能否处理好这一问题则成为考验政府公信力的关键。

二、拉土车违法行为诱因分析

(一)没有足够的渣土消纳场所

   渣土和渣土消纳场所是相互联系和对立的。建设工程所产生的渣土的处理办法就是将其运输到渣土消纳场所，而西安市的渣土消纳场所远远满足不了渣土的供需，随着工程量的加大所产生的渣土也就越多，即使在2010年的时候西安市新增7处建筑垃圾消纳场，可消纳建筑垃圾约500万方[③]，但还是很难调节渣土的处理。我们在实际中会发现各个消纳场所都排起了长长的队，影响了渣土运输效率，更有甚者将渣土随意堆放倒掉。究其原因还是建筑垃圾的消纳场所不足够以及场所管理的不科学。

（二）建设、施工单位安全管理工作不到位

   我国对于工程建设项目大都采取承包制。在工程队承包到项目之后大多都是进行分包或者转包，这样层层的分包或者转包就导致了工程管理出现了漏洞。对于运输公司而言也是如此，他们从施工队那里承包到任务之后也可以这样进行转包，首先可能承包到一个车队，其次也可以最后承包到一个车主身上，这样一个层层转包或分包的模式会使管理力度很弱，最终出现问题追究责任都无从查处。通常情况下，工程队为了完成任务都会想方设法进行工程预算和评估，他们将任务由上往下进行分配，这就导致多个管理层并且具有流动性，这要管理起来难度十分大。还有就是施工队和运输队的工作人员文化素质较低，他们往往注重的经济利益，对于安全和相关法律法规认识不到位，建设施工单位也不注重对他们进行安全教育或者培训。

(三)工程渣土运输行业挂靠模式

对于运输公司和车主他们间的关系可以说是一个愿打一个愿挨，但二者又是互利互赢。运输公司凭借营业资质召集众多车主挂靠旗下，运输公司是为了收取管理费，而车主则是为了揽到活谋生，这样他们一拍即合就形成这种挂靠模式。在这种情况下，车主在完成任务时没有后顾之忧，因为出了问题运输公司都会帮

他们解决，在此时可以说是车主已经成为运输公司营利的工具了。但是车主也别无他法，为了揽到生意他们也只能挂靠在运输公司。

（四）法律规范不严、司法保障不力

   西安市对于渣土运输管理法规尚无详细规定，只有禁止性条款。而对于拉土车的运输管理也是多个部门管理的，自2004年以来，主要有三个主管部门能够对拉土车进行监管：市容园林局成立“渣土办”，主要管理建筑垃圾清运有关业务[④]；城管部门负责拉土车上路后所拉渣土抛撒及散落的查处；交警部门则负责拉土车肇事后交通事故的处理。为解决多头执法情况，也曾成立了综合治理办公室，但收效甚微。

三、西安现有做法和其他地区先进做法的借鉴

   西安所采取的措施：

  （一）西安从2004年以来，主要有三个主管部门能够对拉土车进行监管：根据《西安市城市市容和环境卫生管理条例》的第3章第35条规定，市容园林局负责拉土车所在车队及企业建筑垃圾清运资质的审核和批准；根据2006年西安市政府通过的《西安市人民政府关于规范建筑施工工地管理的通告》第5条规定，城管部门负责拉土车上路后所拉渣土抛洒及散落的查处；同时又依据《中华人民共和国道路交通安全法》第5章第70条规定，交警部门则负责拉土车肇事后交通事故的处理。2010年，为解决多头执法困境，西安市政府下发的《西安市建筑垃圾清运市场秩序综合整治方案的通知》（市政办发【2010】29号）[⑤]，专门成立了“拉土整治办”。通过这些部门的管理和整治，依旧治标不治本，效果欠佳。

  （二）西安开展大规模渣土车整治行动，相关部门开出猛药。产生建筑垃圾的单位或个人，必须在工程开工前签订《建筑垃圾清运管理责任书》；对违规作业造成建筑垃圾严重抛撒的，新闻媒体予以曝光，并吊销该清运车辆的《建筑垃圾准运证》；产生建筑垃圾的单位或个人必须委托具有清运资质的单位（车辆）负责垃圾清运工作，否则将依法从重处罚。2012年1月，西安市出台四个文件整治拉土车，主要内容有：

  1.《进一步加强建筑垃圾清运行业管理若干意见》确定各区区长（开发区管委会主任）为本区综合整治工作第一责任人。西安市市容园林局统一管理建筑垃圾清运企业资质和建筑垃圾清运车辆资质的审批与吊销。

2.《建筑垃圾清运企业重组整合的初步意见》：明确指出要将全市渣土车进行重组整合。目前第一步是将全市现有18家民营建筑垃圾清运企业整合为8家大型股份制公司或有限责任公司，彻底改变建筑垃圾清运行业的挂靠式运营模式。

3.《建筑垃圾消纳场选址规划》：西安市将建筑垃圾消纳作为一项长期工作，此次规划确定的4处地址共占地247.5公顷，可填埋建筑垃圾约1.2亿立方。经初步估算，近几年西安市处于建设高峰期，建筑垃圾年产生量约为2000万立方，预计最少能够使用6年。

4.《对西安市建筑垃圾清运车辆实施技术限制和改造事项》：安市交警支队与陕西重型汽车有限公司联合制定了“建筑垃圾清运车辆进行技术改造”的具体工作措施。今后，凡陕重汽所生产的在用车辆，将根据要求加装补盲镜，并在车辆两侧加装防护网。

  2012年8月西安市政府正式公布《西安市建筑垃圾管理条例》将于9月1日起施行，今后西安市建筑垃圾的排放、运输、消纳、综合利用、处置管理与监督环节都将有法可依。

  这些措施的出台，虽然对于拉土车的短期整治起到了一定的作用，但是相关部门的相互推诿、以罚代管，一阵风式的管理作风，并未从根源上解决了拉土车管理的混乱之源。基于此，我们参考到其他地区的先进做法：

  （一）对车身技术的改造

   例如上海的做法，上海市为了增加拉土车的安全系数，不仅在车头安装了保险装备，并且还改进了后镜，提高了后视镜的可视范围，与以前相比事故大大减少。目前，绝大多数运输车辆已统一加装了反光镜、转向语音提示器（灯）、防护栏等措施[⑥]。这种对车身科学的改造也有利于我们借鉴和学习。

（二）增加车身的醒目标志

   例如，北京相关部门专门出台了规定，拉土车必须要遵守“四个硬性规定”，即车辆必须为绿标车且加装软质机械式全封闭装置；车辆后厢板喷涂反光、放大车号，以便区别于车身的颜色；驾驶室喷涂运输企业（个体）名称；驾驶室上方安装三棱标识顶灯，印有“渣土运输”字样，在晚上必须开启。[⑦]

（三）安装冲洗装置

   例如，新乡市在城中各区建设工地大多都已经安装了车身冲洗装置，并且有人专门值班监督。对市区9个混凝土搅拌公司的297辆混凝土运输车辆进行了加盖密封改装，对市区十家建筑渣土清运公司的近百台渣土清运车进行了加盖防抛洒改装等，另外还对生活垃圾清运车辆密闭改造、统一编号[⑧]。有效的改善了沿路抛洒现象。

（四）以普遍问责引导常态管理，以利益手段引导规范经营

   在南京市治理拉土车问题上采用大城管体系，由市长担任城管委主任，统筹18个部门及13个区县。城管委厘清各自职责，建立相应考核。每月，由分管市长召集讲评会，公布考核结果。据报道，自从考评出炉，两个月内，江南八区问题整改率提高24个百分点。城管效能大幅飙升，与奖罚有关。各区市政养护经费切出20%，由城管委掌控。市城管指挥中心派人找问题，逾期不解决就扣分。每月低于80分，少1分扣10万元；高于90分，多1分奖10万元。考核四个月，有6个区被扣200多万元，5个区获奖110多万元[⑨]。充分调动了执法部门的积极性，有效的降低了拉土车问题发生的几率。另外，南京市从新修改了拉土车管理法规，加大了运营商、拉土车的处罚力度，实行淘汰机制。使得运营商和车主们，要想获利就必须严格守法，规范经营。

 四、拉土车综合治理的思路和建议

   截至目前渣土运输搞的是市场化运作，基本上都是在利益的驱动下，施工单位承包到工程后进而将渣土运输承包给运输公司。我们说运输经济市场化就是自由竞争，虽然能促进经济活跃，但也催生了拉土车乱象丛生的现象。然而“法律是人类理性的体现和选择”。[⑩]所以有市民就建议将渣土运输纳入公共服务管理，由政府建设（环境卫生）主管部门负责本行政区域内建筑渣土的管理工作。对于建筑渣土可以参照城市生活垃圾来处理，应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费，渣土的处理费应当专门用于渣土的收集运输和处置，严禁挪作他用。任何单位和个人都应当遵守建筑渣土管理的有关规定，并有权对违反本办法的的单位和个人进行检举和控告。

（一）努力打造渣土数字化管理系统

当今的社会不可否认信息数字化是当前的一大潮流，而数字化管理的确为各行各业提供者便利。因此公安交管部门可以在拉土车上安装GPS卫星定位器，以便对拉土车的运输情况进行实时监督。由交管部门建立信息平台，和拉土车的卫星定位器进行联网，软件平台可以通过远端GPS随时对车辆进行指挥，并对不执行要求的车辆进行断油断电，并向周围相关交警市容城管发出相应的协同指令[11]。当拉土车无故不在线的时候，交管部门可以及时纠正上岗；当拉土车违规乱倒渣土的时候，交管部门可以及时通知市容园林局进行整改；当拉土车违章出现交通事故的时候，交管部门也可以及时处理案件；从而达到监管力度大，办实现率高的目标。与此同时，还要不定时检查拉土车的GPS系统的安装问题，防止司机改装或关闭该系统，对于改装或关闭GPS卫星的司机进行严厉处罚。

  （二）把消纳场所列入规划

   随着西安市城市化水平的不断提高和社会的不断发展，西安是目前的现状是建筑渣土多，渣土消纳场所少，虽说在2010年西安市又增加7个渣土消纳场所，但还是满足不了与日俱增的建筑渣土，所以导致的现象是僧多粥少。因此城市管理规划局应当把增设渣土消纳场所列入规划。由于消纳场所少，很多车主拉着渣土来都需要排着半天的队，很大程度上影响了他们的效率，更有甚者是直接将渣土就倒在道路旁边，不仅破坏了管理规定，而且还污染了土地，降低了土地的利用率。只有充足的消纳场所才能合理消化这些渣土，提高提地利用率。

（三）整改经营体制，均衡各方利益分配

   渣土运输车队以往都是挂靠在有资质的运输公司名下，但他们都是松散的管理，运输公司收取车主的挂靠费用负责给他们处理交通事故，车主们靠着运输公司来揽活。这种投机取巧的行为严重扰乱着市场秩序。因此，可以进行企业整改，将运输公司改为股份公司，车主可以以股东的名义出资加入，但前提是必须有合格的营运资质的车主。根据平等自愿的原则确立股份，年底分红或利润。同时设立股东大会和监事会，遇到重大问题可以召集会议进行解决，监事会则可以监督整个公司的运营情况。这样一来，不仅调动了运输司机的积极性，而且也肃清了行业间的不正之风和市场秩序。其次，对工地根据预估施工土方量的大小至少向施工所在地城管执法部门缴纳5万元以上的渣土清运保证金，落实渣土运输处置费第三方监管制度。发现拉土车冒尖装载、沿途抛洒的，在对冒尖装载的拉土车进行处罚的同时，进行倒查，追究施工工地的装载责任，发现一次扣除1万元保证金。所扣除资金用于路面保洁。对发现的冒尖装载、沿途抛洒的拉土车其装载地不在本辖区内的，在进行处罚的同时，由发现地执法部门通知施工地执法部门扣除保证金，若有沿途抛洒行为的，则由施工地执法部门从保证金中将相应的保洁费用转入发现地执法部门帐户。若无违规行为，应当在工程完成时把保证金返还给工程队。最后，我们说拉土车每次拉的渣土又多，跑得又快，是为什么呢？究其原因还是利益二字。只有每次拉的越多跑得越快，才能省油，才能多跑几趟。相对来说这些司机也很无奈，车主给他们的工资自我随意性较大，没有统一的薪金标准，使其他们之间恶性竞争。如果政府能出台规定统一划价，设定运输的最低价格，也使司机们吃了一个放心丸，同时也应该均衡三者之间的利益分配。只有保持相对平等才能让三者之间达到互利共赢的局面。

（四）完善政府管理，规范行政执法

   拉土车的问题是伴随着城市建设而产生的，可以说它的产生不是偶然的，而是必然的。那么就需要我们从头到尾彻彻底底拿出具体实施方案来解决，在这个过程中不仅需要政府拿出可行方案严格执行，同时也需要一定的时间来完成。首先对于渣土车在工地的管理，施工单位在雇佣运输车队承包建筑渣土时务必要承担合理合法运输渣土的责任，不得超载，并且要对装载的渣土采取封闭措施，防止渣土抛洒，还有就是在拉土车出发前要对车身进行冲洗，使其车身干净醒目。其次是相关管理部门相互配合、相互监督。各部门不定时对拉土车的运营情况进行检查，比如拉土车承载的重量、车身的安全状况、有无违章行为、是否采取封闭措施等等，及时发现问题，及时纠正。再者，各部门可以联合执法，确保每个环节都有有管辖权的人员，这样就会避免职权的交叉和执法冲突。对于运行的各环节都要严格巡查，查处一项，处理一项，以便对其起到警示作用。最后，对于那些情节严重、恶劣的拉土车沿途抛洒、随意倾倒建筑垃圾、违规行使的事件，往往会造成路段长时间拥堵、行使车辆受损、人员伤亡等严重后果，可以对此类案例加大新闻媒体宣传报道力度，在拉土车集中的区域开展公开审判，以刑事高压规范拉土车的猖狂行为。

   西安对拉土车的管理主要有城建、交警、市容园林局等部门，但是在现实管理当中他们的职权往往出现交叉，比如拉土车在运输过程中由于违章行驶导致渣土抛洒路面，虽说拉土车污染了路面市容园林局有权对其处罚，但是拉土车违章行驶交警也有处罚权。根据《刑行政处罚法》第24条规定：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的行政处罚。一事不再罚的的原则在我国的行政管理体制下，产生了许多执法冲突。因此，完善多头管理的不对接显的至关重要。首先，分清各部门的管理界限，拉土车在工地到上路之前由城建部门管理，在上路后随意抛洒、乱倒渣土则由市容园林局管理，拉土车出现违章违规情况，则由交警管理。其次，在划清工作界限后，各部门还需相互配合、相互协调，不能孤立的各管一方，对于不属于自己行政管辖的，也应当及时通知有管辖权的部门。最后，就是各部门分工明确，落实责任。将执法情况进行评比，然后将评比结果与政绩挂钩，评比结果突出的应该给与行政奖励，评比结果差的应当给予行政处罚。以此来督促各部门严格、文明执法，同时也提高了行政效率。在落实责任机制下，也离不开群众的监督和举报，让群众也参与进来，这样不仅提高群众的参与热情，同时也提高了政府行政效率。

[①] 乔治·弗雷德里克森著，张成福译，《公共行政的精神》中国人民大学出版社（2003年版），第163页。

[②] 唐铁汉：《提高政府公信力，建设信用政府》，《中国行政管理》2005年第三期。

[③] 张小刚：《西安新增7处建筑垃圾消纳场所》，载于《华商报》2010年4月13日版

[④] 岳侠：《西安市拉土车治理的法律途径分析》，载于《陕西教育》2012年第3期

[⑤] 岳侠：《西安市拉土车治理的法律途径分析》，载于《陕西教育》2012年第3期

[⑥] 任翀：《渣土车年内加装右转监控探头》，载于《解放日报》2013年7月12日版

[⑦] 袁国礼：《北京渣土车上路必须符合四项硬性指标》，载于《京华时报》2012年3月1日版

[⑧] 刘新萍：《新乡获全国“全国2011年环卫行业创新奖”，治理渣土车有高招渣土车出门必须先“戴帽”后“洗澡”》，载于《大河报》2012年2月20日版

[⑨] 陈炳山，彭广余，孙巡：《“一把土”，倒逼城市管理效能革命》，载于《新华日报》2010年2月20日版

[⑩] 张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》中国政法大学出版社，第11页。

[11] 李安平，濮力：《渣土车GPS管理系统》，载于《计算机工程应用技术》2010年7月刊