刑事错案第一责任人的自觉与担当

（一）
最高人民检察院
“天下兴亡，我有责任”！3月11日，《检察日报》发布的《检察机关是刑事错案的第一责任人》一文，在业内外引发广泛关注。3月14日，作者发布了续写的《正确解读“检察机关是刑事错案的第一责任人”》。一些读者有感而发，围绕刑事错案及其责任人的界定阐发观点、发表留言。《检察日报》特辟专栏，就此展开讨论，以期汇聚众智，共谋法治，推动检察人员对标“求极致”的工作目标要求，增强责任与担当意识，不断提升自身检察业务能力水平，从而真正履行好在刑事诉讼中的主导责任。
刑事错案“第一责任人”辨思
南京师范大学法学院教授秦策
近日，一篇题为《检察机关是刑事错案的第一责任人》的文章在坊间流传，它先由“法律读库”公众号发布，又在《检察日报》上发表，再经最高检公众号推送，引发业界广泛关注。
读到这篇文章，尤其是看到这个标题，我的总体感觉是非常振奋的，因为这样的命题体现了检察机关的责任与担当。有人说这正是检察机关的初心，铁肩担道义，正义护民生，的确展现了新时代检察机关的使命感。
不过放下文章，脑子里就开始思考。我本人是一个法学老师，有点职业病，就是一篇再好的文章也会想一想这里面有什么问题。俗话说的“鸡蛋里面挑骨头”或者吹毛求疵，说的就是这种职业病。所以我想谈一点自己的观点，不成熟之处请读者见谅。
当然，首先我要明确一下讨论问题的基本立场。对“检察机关是刑事错案的第一责任人”这个命题可以从两个不同视角来理解。第一个视角是应然的、表达信念与理想的视角；第二个视角是实然的、着眼于责任制度完善的视角。
就第一个视角，我不仅没有不同的看法，相反，对这种“求极致”的工作态度是非常钦佩和赞赏的。在一定意义上，我也主张其他司法机关对于刑事错案也要有敢当“第一责任人”的态度和勇气。
而我的讨论主要立足于第二个视角，着眼于责任制度的完善。但这是个很大的课题，所以我仅对“第一责任人”这个概念做一下初步分析。因为，既然检察机关是刑事错案的第一责任人，那么，要使这个责任落到实处，就要搞清楚这个“第一责任人”的意思。事实上，“第一责任人”中的“第一”和“责任”“责任人”实际上是有多重含义的，存在需要澄清之处。
“第一责任人”中的“第一”
首先，“第一”可以指诉讼发展顺序的先与后。从立案管辖的角度来看，守第一道关口的有不同的机关，如公安机关对一般的刑事案件、检察机关对自侦案件等。所以从多数案件来看，检察机关其实并不在诉讼程序发展“第一”的位置上，这是正序。从逆序的角度，法院守的是最后一道关口，审判是诉讼的最后一道防线，这是刑事诉讼程序的基本流程。所以，“第一责任人”中的“第一”肯定不是从诉讼发展的时间顺序来说的。
其次，“第一”还有“最重要”的意思。在刑事诉讼活动中，检察机关的职责很重要，这一点都能认同。检察机关承担追诉职能，在现代国家“控审分离、不告不理”的基本制度之下，检察起诉是一种很能动的职能，同时也起到过滤案件的作用。对于避免错案而言，没有检察机关错误地提起公诉，也就不会有后续的错误裁判。而且，在我国，检察机关还承担着独特的诉讼监督职责，成为唯一可以全程贯穿刑事诉讼活动的专门机关，诉讼监督职责强化了检察机关在整个刑事诉讼活动中的重要性。虽然如此，宪法和刑事诉讼法设置的基本框架却是三机关分工负责、互相配合、互相制约，检察责任的承担显然要在这个框架内展开。三机关之间的责任承担基于其诉讼职责产生，似乎也很难绝对分出第一、第二来。
最后，“第一”还可以有“主要”的意思。从检察机关的诉讼地位来看，如果检察机关能够守住公诉工作的关口，倒逼侦查机关提高办案质量，从而把质量过关的案件起诉到法院；同时，对法院的诉讼过程进行监督，对于错误裁判、枉法裁判行使抗诉权，这样可以把错案发生的可能性降到最低。在案件裁判生效以后，检察机关仍然可以对错案提起再审抗诉。近年来有的冤错案件的纠正，可以直接归功于检察机关敢于行使监督职能，可圈可点之处很多。可以说，在刑事诉讼中，检察机关对于防止和纠正错案的确承担了主要责任。但是，法院是最终的裁判者，所有的错判案纠正都要通过法院的裁判来实现，如果要防止错判案，法院也不能缺位。对于防止和纠正刑事错判案的，说法院是主要责任者也没有错。
“第一责任人”中的“责任”或“责任人”
第一，错案追究责任还是国家赔偿责任？发生了错案，可能会导致错案追究以及国家赔偿，那么，“第一责任人”中的“责任”是错案追究责任还是国家赔偿责任？按一般理解，它显然不是国家赔偿责任，而更贴近错案追究责任的概念。这两个责任概念虽然含义不同，但有一点是共同的，即责任应该根据错案所处的不同诉讼阶段以及专门机关行使职权的情况来确定，而非锁定一个不变的“第一责任人”。国家赔偿法中有关赔偿义务机关的规定体现了这一原理，它是动态变化的。
第二，检察机关责任还是检察官责任？《检察机关是刑事错案的第一责任人》一文中提到的责任人是“检察机关”，这似乎是明确的。但是，我也注意到在文章当中存在小小的转换，即提出刑检人“须有勇于担当的责任意识”。这样的转换是不奇怪的，因为检察机关的责任都要落实到具体的检察工作，由检察官来实现和承担。那么，能不能就此转换成“检察官是刑事错案的第一责任人”？这倒是值得思考的问题。我国的检察权依法独立行使原则并不是指检察官依法独立，而是检察机关作为整体的依法独立，而且，相比于法院，检察机关整体性更强，因为法院上下级之间是监督关系，而检察机关上下级是领导关系；最新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》强化了检察长的作用，实际上是对检察机关内部整体性的加强。需要注意的是，整体的检察机关责任往往需要转化为个体的检察官责任才能落到实处，检察官能否以及如何充当刑事错案的第一责任人是需要进一步厘清的问题。
第三，程序责任还是考核责任？有关错案的程序责任主要有两个方面：一是预防错案责任，二是错案纠正责任。《检察机关是刑事错案的第一责任人》一文中提到了办案防错机制，同时也提到了刑检人的考核责任问题。考核责任不同于程序责任，它是一种内部管理责任，但它与每一位司法人员切身相关，往往具有强大的引导作用。它不是刑事诉讼法规定的内容，但却深刻影响着刑事诉讼的整个过程，不合理的考核方式甚至会增大错案发生的几率。原文中提出考核应当由数量导向向质量导向转变，这是一个切中时弊的真问题。只是这种转变会不会变成数量与质量并重的体制，这还需要探讨与观察。就原文而言，我们尚不明朗，检察机关“第一责任”如何定位，是程序责任还是考核责任？
通过上述分析，我发现，笼统地称“检察机关是刑事错案的第一责任人”存在歧义之处：首先，其中的“第一”并不是当然或绝对的；其次，其中的“责任”也存在着诸多需要进一步澄清之处。
其实，“检察机关是刑事错案的第一责任人”只是文中的一句，仅涉及检察机关审查批捕、审查起诉在诉讼中的职责作用这一点，还是基本适宜的。只是，将“检察机关是刑事错案的第一责任人”提升为文章总标题，使人感觉这个命题的涵盖面一下子扩展到很大的范围，不免会引发一些争议。但是，即使存在分歧，不可否认，这个问题却是很有意义的，可以引发关于检察机关在预防和纠正刑事错案中的责任究竟为何的思考。
我认为，思考这个问题，至少应当考虑两个要点：一是办案责任应建立在权责一致的基础上；二是办案责任的设置应当是体系化的构建。参与刑事诉讼的各个专门机关是互相配合、互相补充、各司其责的一种关系。职责所系，彼此的工作和事务往往不能越俎代庖。而分工必然会带来分责，同样，分级也会带来分责，各自有各自的责任担当范围。如果设置过高的门槛，要求不该承担责任者承担责任，那么就有可能导致一线办案人员在今后的司法、执法工作中无所适从，这不仅不利于落实检察机关的责任与担当，反而有可能出现规避责任的异化行为，这就可能会悖离设置责任制度的初衷。