最高法判例：社会公共利益的衡量

社会公共利益属于不确定法律概念，一种公共利益的实现经常是以私人利益的减损作为代价的，故在界定公共利益时应当遵循比例原则，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，通过权衡，最大限度地避免因小失大，同时应当对减损的私人利益给予必要的公平、合理的补偿或赔偿。

再审申请人因与区人民政府（以下简称“区政府”）收回国有土地使用权一案，不服省高级人民法院（2017）云行终12号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院查明，西山区政府于2009年12月28日发布了《区人民政府关于实施和安置地块征地拆迁公告》，同日《关于印发〈区开发建设项目征地拆迁货币补偿实施细则〉的通知》。
市国土资源局西山分局签订了《国有土地补偿协议》，后区政府收回了涉案国有土地的使用权。

原审法院再查明，涉案土地属于市区开发建设项目征地拆迁范围。

2007年11月22日，市、区治理整顿土地市场秩序完善用地手续领导小组办公室向根据出具的《证明》证实，上述款项实际系刘春洪支付。西山区政府未向核发涉案土地国有土地使用证。本案中，区政府均认可涉案土地根据清理完善用地手续，交纳了相关的土地出让金及税费后，该土地所有权性质由集体变为国有。认可涉案土地使用权已转让给当事人。

本案系公民认为行政机关实施的国有土地使用权收回行为违法而提起的行政撤销之诉，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并属本院管辖。确认了当事人提起本案行政诉讼符合法定的起诉条件。区政府作为实施收回涉案国有土地使用权的行政机关，系本案适格被告。作为被诉收回国有土地使用权的实际相对人，与本案具有利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，其作为第三人参加本案诉讼符合行政诉讼法的规定。

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，在法定情形下，经法定程序，有关部门可以收回国有土地使用权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，区政府应当承担相应举证责任，即举证证明其系依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，依法实施了收回涉案国有土地使用权的行为。但本案中，西山区政府提供的证据并不能证明其在实施收回涉案地块国有土地使用权时，严格依照了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定。换言之，西山区政府主张其系依法收回涉案地块国有土地使用权的主要证据不足，应当承担举证不能的不利后果，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，应撤销该收回国有土地使用权行为，但鉴于涉案地块位置《区人民政府关于实施区和安置地块征地拆迁公告》中的征地拆迁范围，区的征地拆迁及相关建设工作已经实施，撤销该收回国有土地使用权的行为在客观上将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定。

首先，根据清理完善用地手续相关政策规定，涉案土地在交纳了相关的土地出让金及税费后，所有权为国有。根据市国土资源局分局与签订的《国有土地使用权出让合同》，涉案土地使用权应属于河北十社。虽然在案没有合法有效证据证明当事人对涉案土地拥有合法的使用权，但当事人均认可，涉案土地使用权已有偿转让给当事人。当事人也实际支付了部分土地出让金及转让费,且当事人自2005年起实际管理使用涉案土地。因此，当事人与区政府收回涉案土地使用权的行政行为具有法律上的利害关系。故当事人依法享有对区政府收回涉案土地使用权的行政行为提起行政诉讼的资格。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。根据在案证据证实，涉案市区开发建设项目征地拆迁范围，区政府为了片区开发建设工程项目，收回涉案土地使用权。但区政府不能举证证明其对涉案土地实施收回使用权的行为符合上述法律规定的“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”要求，即区政府收回涉案土地使用权的行为违法。鉴于片区的征地拆迁及相关建设工作已经实施，涉案土地已于2013年出让给有限公司，撤销区政府收回涉案土地使用权行为，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，依法撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，不撤销行政行为。因此，应依法确认区政府收回涉案土地国有土地使用权的行为违法。关于当事人提出的要求一并审查五份文件的合法性的问题。该院认为，该五份文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条中规定的“规范性文件”，故依法不予审查。综上，该院遂判决驳回上诉，维持原判。

当事人不服，向本院申请再审，请求撤销二审判决，依法再审本案。主要理由为：（一）原审法院适用法律错误，撤销案涉违法行政行为并不涉及国家利益和公共利益，不会造成重大损失；（二）原审法院未依法责令被诉行政机关采取相应补救措施或者承担赔偿责任，违反相关司法解释规定。

本院经审查认为，本案争议焦点在于撤销本案收回国有土地使用权的行为是否会给社会公共利益造成重大损害。
社会公共利益属于不确定法律概念，一种公共利益的实现经常是以私人利益的减损作为代价的，故在界定公共利益时应当遵循比例原则，对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，通过权衡，最大限度地避免因小失大，同时应当对减损的私人利益给予必要的公平、合理的补偿或赔偿。具体到本案，首先，涉案土地位于云南省昆明市西山区草海片区保护治理和开发建设项目征地拆迁范围内，目前草海片区的征地拆迁及相关建设工作已经实施。对于草海片区保护治理和开发建设，有关行政机关已经投入了大量的人力、物力、资金，本案收回国有土地使用权的行政行为作为草海片区保护治理和开发建设工程项目的一部分，如予以撤销，会影响到整个草海片区保护治理和开发建设工程项目的推进和实施，造成社会资源浪费，损害公共利益；其次，涉案土地已经相应程序出让给了有关公司。撤销本案被诉行政行为，不仅会破坏有关政府部门在出让土地过程中的公信力，同时也会侵害经正当程序取得本案国有土地使用权的第三方公司的正当权益；最后，公共利益的实现应当给予利益受损方公平、合理的补偿或赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于当事人因区政府违法实施的收回国有土地使用权行为而遭受的损失，其可以按照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定寻求救济。故一、二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定判决确认区政府收回国有土地使用权的行为违法，并无不当。另，当事人的其他申请再审请求及理由，经审查，尚不足以否定原生效判决，本院不予支持。

综上，再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定。