如何判断被诉土地登记行为是否符合公共利益

如何判断被诉土地登记行为是否符合公共利益

1.对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，行政诉讼法及其司法解释明确规定了情况判决为行政诉讼裁判方式之一，即仅对被诉行政行为的合法性作否定评价却不改变该行政行为所形成的法律关系。关于情况判决的适用，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于执行；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十八条之规定，在被诉行政行为违法、但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法，而不撤销行政行为。社会公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。鑫铭公司在涉案土地上建成的大量地上建筑物无法预售，主要影响的是特定主体鑫铭公司的个体利益，不属于社会公共利益的范畴，故本案不符合损害社会公共利益的情形。

2.情况判决的适用条件中除涉及国家利益或社会公共利益外，还包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。该司法解释明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽为土地登记案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。

人民法院在行政诉讼中对善意取得进行认定时，应当适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定审理善意取得是否成立。构成善意取得的前提条件是处分人系无权处分。善意取得是否成立，还应当符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的三个要件，即受让人受让该不动产时是善意的、支付了合理的对价以及转让的不动产依法已经登记。

申请再审称：一、关于申请人取得涉案土地使用权是否善意取得的问题，二审法院不予审理存在重大错误。（一）一审判决已经确认公司对涉案土地使用权属于善意取得，二审判决撤销一审判决错误，不予审理公司善意取得问题也是错误的。有限公司（以下简称三方公司）为市人民政府（以下简称政府）垫资工程，政府欠三方公司上述工程款，公司替政府支付了上述欠款，政府向公司提供涉案土地用以抵偿债务，该事实有付款凭证和政府的文件证实。三方公司与政府之间是因拖欠工程款产生的债权债务关系，公司与上述两方是债权债务转让关系。公司善意取得涉案土地，不影响三方公司和政府的利益，一审判决对善意取得问题进行审理并作出结论不违反法律规定。二审判决以一审法院没有追加政府、三方公司等相关利害关系人参加诉讼的情况下对该问题进行审理属程序违法为由撤销一审判决是错误的。（二）二审判决处理方式上存在严重错误。即使鑫铭公司善意取得问题关系到政府和三方公司的利益。

按照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三项、第四项的规定，应当查清事实后改判或发回一审法院重审。而二审法院一方面不予审理，另一方面却判决撤销公司的国有土地使用证，等于否定了公司属于善意取得，既与二审法院不予审理的态度严重矛盾，在程序上和实体上也是严重错误的。（三）公司取得涉案土地使用权属于善意取得。首先，公司取得土地是善意的。公司取得涉案土地使用权是在公司的涉案土地使用权被收回后，当时涉案土地使用权形式上权属明确，公司完全有理由相信该土地使用权是无瑕疵的。其次，公司取得涉案土地使用权的方式合法有效，并支付了对价。2002年6月，涉案土地经省国土环境资源厅批准公开挂牌出让，公司通过招拍挂程序取得该土地使用权，并通过抵偿债务方式支付了土地出让金，公司在此期间未提出异议。再次，公司受让的土地已经依法登记。

该不重叠部分的土地使用权二审判决无权撤销。

二、高院二审判决方式不当，将给经济发展和社会稳定造成严重冲击，给社会公共利益造成巨大损失。

公司辩称：一、本案审理的是市政府为公司颁发土地证行为的合法性问题，与公司主张善意取得无关。一审法院以公司善意取得为由只确认违法不撤销土地证是错误的，二审法院予以纠正并撤销公司土地证是正确的。（一）另案生效判决确认，政府、国土局将公司仍享有权益的土地使用权出让给公司明显违法，侵害了公司的合法权益，理应确认无效或予以撤销。但被诉的国有土地使用权证已经被注销，故该案不具有可撤销或确定无效的内容。（二）民法上的善意取得原则不适用于行政诉讼案件，会导致将违法行政行为合法化并予以保护。

且公司主张善意取得土地使用权的行为发生在2002年，而《中华人民共和国物权法》在2007年10月1日开始施行，根据法不溯及既往原则不能适用。（三）如支持公司关于善意取得的主张，等于承认政府在没有依法收回国有土地使用权的情况下可随意再次将土地使用权出让给第三人，将造成政府滥用权力、一地二卖的严重后果。

二、公司违法取得涉案土地使用权，不符合善意取得的要件。（一）公司与政府恶意串通、弄虚作假，土地挂牌出让程序严重违法。政府、国土局未依法收回公司10.57亩土地使用权的情况下即挂牌出让，事先批示同意协议出让，并以低于当时基准地价的价格出让，且公司作为唯一报价公司参与宗地挂牌出让，并最终以最低挂牌价（评估价）获得土地使用权，程序严重违法。（二）鑫铭公司未支付土地出让金，也没有完成任何市政工程支付对价。二审法院调取的证据显示，工程于2007年10月竣工未验收。

市政府辩称：一、高院二审判决认定事实、适用法律错误。（一）本案被诉的x号土地证核发于2016年3月16日，该证项下土地来源于x号土地证，当时x号土地证并未注销，也没有生效判决否定该证效力。市政府根据有效的土地登记认定涉案土地的权属，依据充分。（二）《省土地权属确定与争议处理条例》第四十条规定，一方已经取得土地权属证书的案件，不作为土地权属争议案件处理。

二审判决认为市政府为争议土地核发x号土地证依据不足并据此撤销，是对土地管理、物权登记制度的法律适用错误。二、中院一审判决以x号土地证的发证行为违法为由认定随后的变更登记行为违法，没有法律依据。被确认违法的行政行为在被撤销之前仍然有效，具有拘束力和既定力，当事人或相关人员可以该行政行为为基础从事相关活动。市国土局基于该土地登记内容的变化、依当事人的申请作出相应的变更登记行为，正是受x号土地证仍然有效的法律拘束力而进行的。

而且变更登记行为是一个独立的行政行为，司法审查应针对变更登记行为的依据、程序以及法律适用等进行审查，在变更登记行为合法的情况下，不能因x号土地证违法就当然否定随后的变更登记行为，一审判决没有法律依据。三、市政府颁发x土地证证据充分、程序合法。2005年国土局为公司颁发了x号土地证，四至明显界址明确。对收回的部分按照评估价给予补偿。为此公司申请办理变更登记。市政府严格按照法定程序进行了地籍调查和权属调查，并向国土局发函征询涉案土地的权属情况。

市政府充分履行土地登记职责，恪尽审查义务，为公司颁发土地证没有过错。x号土地证项下土地被依法征收，土地登记内容发生变化，需针对土地登记事项的变化进行调整，注销公司原土地登记并核发新的土地证具有法定事由；原登记在公司名下的x号土地证四至、界址点均有明确标注，除对征收部分予以扣除之外无其他变化，涉案土地重新登记的地籍及权属清晰明确，该变更登记行为并未存在争议；涉案土地移交市政府管辖时，没有任何人将相关的争议及判决告知或送达市政府。

高院审理（2010）行再终字第6号案件时也没有通知市政府或市国土局参加诉讼。市政府对公司与政府的纠纷并不知情，基于有效的x号土地证项下部分土地权属及面积发生变化的事实为鑫铭公司办理变更登记符合《中华人民共和国土地管理法》第十二条和《土地登记办法》的规定。

因上述材料均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故无需质证。

根据该司法解释第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案证据，故关联案件生效裁判文书确认的与本案有关联性的事实，本院作为定案证据予以采信。

该申请既缺乏事实依据，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条第一款以及《最高人民法院关于执行；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十七条第一款之规定，本院不予准许。

当事人在一、二审中提交的证据已随案卷移送本院，一、二审查明的事实及现场勘查的情况，本院予以确认。公司进行土地登记并颁发x号土地证的违法性予以确认。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于执行；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十八条之规定，在被诉行政行为违法、但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法，而不撤销行政行为。社会公共利益为社会全部或者部分成员所享有的利益，强调利益享有者的公共性，受益范围一般是不特定多数人，应是在一定范围内带有共同性、普遍性、整体性的利益，同时还应涉及诚信、公平、秩序、稳定等基本的促进社会整体发展的因素。

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。

该司法解释明确规定，人民法院审理房屋登记案件，可以根据《中华人民共和国物权法》等实体法律规范判断当事人是否属于善意取得，并确立了房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽为土地登记案件，但因土地与房屋均属于不动产，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，土地登记与房屋登记的法律后果相同，故当事人主张善意取得土地使用权的，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。

人民法院在行政诉讼中对善意取得进行认定时，应当适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定审理善意取得是否成立。构成善意取得的前提条件是处分人系无权处分。

善意取得是否成立，还应当符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的三个要件，即受让人受让该不动产时是善意的、支付了合理的对价以及转让的不动产依法已经登记。

由于本案土地证变更登记而来，不论公司善意取得是否成立，本案处理结果均与政府存在利害关系。

在涉案国有土地使用权的转让过程中，澄迈县政府作为土地出让方、工程款债务一方以及进行土地登记并颁发x号土地证的行政机关，与是否存在恶意串通、是否支付合理对价、是否违反招拍挂程序等事实的查清密切相关，属于必须参加本案诉讼的当事人。

二审判决亦认为一审法院在没有追加相关利害关系人参加诉讼的情况下确认善意取得程序违法，未发回重审而直接改判，亦属程序违法。

一、二审法院未通知政府参加本案诉讼，属于遗漏必须参加诉讼的当事人。案经本院审判委员会民事行政审判专业委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》第四条、第五条第一项、《最高人民法院关于执行；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第六十三条第十三项、第七十六条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销省高级人民法院（2015）行终字第48号行政判决及市中级人民法院（2013）法行初字第42号行政判决；

二、本案发回市中级人民法院重审。

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