新民诉监督规则对律师代理民事抗诉案件的影响

一、前言

6月15日，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，这是中共中央首次就加强检察机关法律监督工作专门印发文件，意义十分重大。 《意见》强调“全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正”时，明确要求“精准开展民事诉讼监督。以全面实施民法典为契机，进一步加强民事检察工作，畅通司法救济渠道，加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督，依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。健全检察机关依法启动民事诉讼监督机制，完善对生效民事裁判申诉的受理审查机制，完善案卷调阅制度。健全抗诉、检察建议等法律监督方式，增强监督的主动性、精准度和实效性。深入推进全国执行与监督信息法检共享，推动依法解决执行难问题，加强对损害国家利益或者社会公共利益、严重损害当事人合法权益、造成重大社会影响等违法执行行为的监督。加强检察机关与审判机关、公安机关协作配合，健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制。”

7月26日，最高检举行“完善民事检察制度，提升诉讼监督质效”新闻发布会，发布修订后的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称新规则）并介绍主要修改内容。 新规则自2021年8月1日起施行，试行了近8年的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》同时废止。因民事诉讼法多为授权性、概括性规定，在实践中，作为司法解释的监督规则便成了检察官审查办理民事抗诉案件的基本程序遵循和操作规范。此次修订的新规则，明确了民事诉讼的全过程都纳入检察监督范围，民事案件从立案、审理、裁判直到执行，包括对仲裁裁决和公证债权文书等民事非诉执行依据的执行，无论哪个环节存在违法情形的，检察机关都有权依法进行监督，对提升民事诉讼工作的规范性和可操作性有重大意义。 鉴于新规则变化较大，律师代理民事抗诉案件时须与时俱进，才能有效维护当事人的合法权益。新规则涉及对对生效判决、裁定、调解书的监督、对审判程序中审判人员违法行为的监督、对执行活动的监督等三大方面，尤其对民事生效裁判监督的案件（或称民事抗诉案件）颇受当事人及其委托代理人的重视。 笔者结合之前的办案经验和检察院颁布的办案数据，围绕新规则的修订重点，通过此文为律师如何有效代理民事抗诉案件提供些思考和建议。

二、民事检察数据

7月25日，最高检发布了2021年1至6月全国检察机关主要办案数据1。其中，民事检察方面，受理民事监督案件124080件，同比上升96%，其中依职权受理51814件，占总数的57%。在民事生效裁判监督中，移送犯罪线索255件，同比上升23.8%，其中涉嫌虚假诉讼罪141件。对影响非公经济发展的民事生效裁判提出抗诉209件，同比上升35.7%，提出再审检察建议528件，同比上升95.6%。总结可知，全国检察机关依职权受理的民事监督案件呈上升趋势、在监督民事生效裁判时也注重发掘案件背后的虚假诉讼等犯罪线索、对影响非公经济发展的民事生效裁判加大了办案力度。

近日，部分省级检察院也公布了上半年主要办案数据，以广东为例，就呈现了民事检察办案数量上升的特点2。据报道，2021年1至6月，该省检察机关共办结民事生效裁判监督案件2537件，同比上升53.1%，其中向法院提出抗诉92件，同比上升15%，法院同期审结51件，再审改变43件，占审结数的84.3%；提出再审检察建议255件，法院同期采纳149件，占同期提出数的58.4%。其中，对民事生效裁判、调解书提出抗诉案件中涉及虚假诉讼9件，同比上升1.3倍；对民事审判活动提出检察建议中涉及虚假诉讼467件，同比上升92.4倍；对民事执行活动监督提出检察建议中涉及虚假诉讼13件，同比上升1.6倍。总结可知，该省向法院提出抗诉、再审检察建议的数量均呈现上升趋势，尤其再审检察建议数量系显著上升，且再审改变、建议被采纳的监督效果也较为显著，虚假诉讼也是一个监督重点。

三、新规则对律师代理此类案件的影响 新规则共10章135条，与原规则相比增加11条，修改的条款较多。其中涉及生效裁判监督的内容，值得代理律师多加关注的主要有以下几个方面：

1. 明确当事人不服生效裁判的两年申请监督期限 新规则第二十条规定：“当事人依照本规则第十九条第一项规定向人民检察院申请监督，应当在人民法院作出驳回再审申请裁定或者再审判决、裁定发生法律效力之日起两年内提出。本条规定的期间为不变期间，不适用中止、中断、延长的规定。人民检察院依职权启动监督程序的案件，不受本条第一款规定期限的限制。” 笔者认为 该条款对当事人不服生效民事裁判向检察院申请监督作出期限限制，属于重大变化，须当事人及委托代理律师足够重视。因民事诉讼法第二百零九条对于当事人向人民检察院申请抗诉或再审检察建议未作出申请期限限制，故新闻发布会上最高检负责民事检察工作的冯小光厅长解释，在经征求立法机关意见后新增当事人不服生效裁判的两年监督期限，并指出该规定仅适用新受理的案件、不具有溯及力，对于新民事诉讼监督规则施行前的民事案件，当事人申请监督的期限应当从修订后的民事诉讼监督规则施行之日起算，以保障当事人申请监督权利的行使。 值得注意的是，该条款中的两年期限起算日为法院作出驳回再审申请裁定或再审裁判生效之日，此处的“作出”应指裁定文书落款日期而非当事人签收日期。另外，该两年期限规定与2016年施行的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》关于行政生效裁判申请监督期限规定不同，后者期限为六个月，并规定了两种特殊计算情形，一是对法院逾期未对再审申请作出裁定的，应当在再审审查期限届满之日六个月内提出；二是对于以新证据、审判人员有贪腐行为等理由申请监督时自知道或应当知道之日起六个月内提出。显然新民事监督规则并未吸收行政监督规则中的例外规定内容。 因此，笔者建议代理律师在代理民事生效裁判监督案件时应充分告知当事人在期限内行使权利，避免因超期限而不予受理，对于陈年旧案则作好释法说理、风险提示，合理引导当事人申请监督预期。

   2. 适度扩大检察机关依职权启动监督程序案件范围 新规则第三十七条规定：“人民检察院在履行职责中发现民事案件有下列情形之一的，应当依职权启动监督程序：（一）损害国家利益或者社会公共利益的；（二）审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为的；（三）当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的；（四）人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形的；（五）依照有关规定需要人民检察院跟进监督的；（六）具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。人民检察院对民事案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。” 笔者认为 该条款关于检察院依职权启动民事诉讼监督程序的规定，充分彰显了民事检察工作关于权力监督与权利救济相结合的双重属性，既是对法院审判公权力的法律监督，又是对当事人合法权益的权利救济。相较于原规则规定的三种情形第（一）、（二）、（五），新规则增加了存在虚假诉讼、涉及公益诉讼及具有重大社会影响的案件，同时明确检察机关依职权启动监督程序的案件不受当事人是否申请再审的限制。对于虚假诉讼的监督规制是近年来检察机关的一个监督重点，也是新规则修订的一大亮点，其中第七十五条进一步明确规定了检察院对当事人通过虚假诉讼获得民事调解书的应当监督。实践中，对于涉嫌虚假诉讼的生效裁判，案外人通常选择的救济程序有三种，一是发起案外人申请再审，二是提起第三人撤销之诉，三是向检察院申请监督。 对比三种救济途径可知，案外人申请再审须以民诉法第二百二十七条规定的执行异议为前提，且须自执行异议裁定送达之日起六个月内向作出原生效裁判的法院申请再审；第三人撤销之诉的提起主体限定于有独立请求权、无独立请求权的第三人，其他第三人能否就虚假诉讼裁判提起撤销之诉尚存争议，且须自知道或应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内向作出原生效裁判的法院提起。碍于申请再审或提起撤销诉讼的期限及受理法院限制，尤其是案外人举证、调查能力受限、诉讼成本较高，无疑新规则规定的检察院对虚假诉讼依职权启动监督程序更具有独特制度优势。 律师在代理相关案件时，可以根据证据情况、适时调整诉讼方案，从而以较小成本、较小风险给予当事人权利救济，同时能为检察院查办虚假诉讼、强化权力监督、维护司法公正提供案件线索。根据新规则第一百二十条规定，民事检察官在审查民事诉讼监督案件过程中发现违法犯罪的行为，将移送至公安机关等部门。对于申请监督案件涉及虚假诉讼等违法犯罪的，可一并申请检察院进行犯罪线索移送。

   3. 完善检察机关不予受理的案件情形及救济程序 新规则第二十七条规定：“当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款的规定向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：（一）当事人未向人民法院申请再审的；（二）当事人申请再审超过法律规定的期限的，但不可归责于其自身原因的除外；（三）人民法院在法定期限内正在对民事再审申请进行审查的；（四）人民法院已经裁定再审且尚未审结的；（五）判决、调解解除婚姻关系的，但对财产分割部分不服的除外；（六）人民检察院已经审查终结作出决定的；（七）民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的；（八）申请监督超过本规则第二十条规定的期限的；（九）其他不应受理的情形。”及第三十一条规定：“当事人认为人民检察院不依法受理其监督申请的，可以向上一级人民检察院申请监督。上一级人民检察院认为当事人监督申请符合受理条件的，应当指令下一级人民检察院受理，必要时也可以直接受理。” 笔者认为 新规则中的上述不予受理情形值得引起注意。原规则对于“未申请再审”与“超期限申请再审”均一致作出了“不予受理”的规定。鉴于实践中当事人未能依期申请再审的原因多样化，例如因法院送达程序不当导致当事人在执行中才得知生效判决的情形并不少见，新规则将“不可归责于当事人自身原因导致其再审申请超过法律规定期限”排除在不予受理的情形之外。同时须注意的是，第（三）项情形删除了原规则中的但书情形，原规则规定“法院正在对民事再审申请进行审查的，但超过三个月未对再审申请作出裁定的除外”，实践中，对于再审法院超过三个月未作出是否再审裁定的，检察院也有受理当事人监督申请的可能。但按照新规则，只要再审审查未超法定期限的，则检察院一概不予受理。对于申请再审案件的审查期限，根据民诉法司法解释的第一百二十九条规定：“对申请再审案件，人民法院应当自受理之日起三个月内审查完毕，但公告期间、当事人和解期间等不计入审查期限。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”，但对于延长审限的期限及次数均未作出规定。 鉴于申请再审案件数量庞大，很少有法院能够在三个月内审查完毕并作出是否再审的裁定，故新规则删除了原但书除外规定，也有尊重法院内部救济的考虑，但现实中也不乏久拖不裁、无限期审查的现象，给当事人了造成很大困扰。笔者认为检察院受理审查监督申请时，发现再审法院远超三个月未出裁定等久拖不裁情形也应灵活处理，避免因对当事人权利救济不及时而产生更多纠纷。 另外，对于检察院抗诉或提出再审检察建议后法院不予再审改变的，当事人无法再次提出监督申请，但代理律师应注意该条规定与第一百二十四条检察院依职权再次监督或提请上级监督规定的有效衔接，做好与办案检察官的充分沟通。新规则对于检察院不予受理的情形作出了救济程序规定，可以向上级检察院申请监督。最后，新规则删除了原规则关于一审裁判可以上诉但未提出上诉时不予受理的情形，从而避免确有错误的判决仅因当事人未行使上诉权而无法监督的情形。

   4. 丰富调阅法院副卷、银行金融机构证据材料的调查核实权 新规则延续了原规则关于对民事诉讼监督案件“全面审查”的原则，并在第四十三条明确规定为“人民检察院审查民事诉讼监督案件，应当围绕申请人的申请监督请求、争议焦点以及本规则第三十七条规定的情形，对人民法院民事诉讼活动是否合法进行全面审查。”为保障全面审查的有效性，监督规则赋予了检察院调查核实权，其中新规则第四十七条增加了调阅副卷规定：“人民检察院认为确有必要，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗副卷，并采取严格保密措施。”充分体现了对审判公权力运行监督的本质特征。新规则第六十四条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料：（一）可能损害国家利益、社会公共利益的；（二）审判、执行人员可能存在违法行为的；（三）涉及《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定诉讼的；（四）当事人有伪造证据、恶意串通损害他人合法权益可能的。人民检察院可以依照有关规定指派具备相应资格的检察技术人员对民事诉讼监督案件中的鉴定意见等技术性证据进行专门审查，并出具审查意见。”，这是相较于原监督规则作出的新规定，丰富了调查核实权限和范围。 笔者认为 检察院对民事诉讼监督案件的全面审查原则及调查核实权充分体现了检察机关的法律监督属性，相较于法院再审审查的书面性、形式性，无疑检察院独特的审查原则和审查方式为纠正确有错误的生效裁判提供了更多可能。尤其对于审判人员可能存在违法行为、案涉当事人恶意串通、虚假诉讼时，当事人及诉讼代理人可以根据案件具体情况申请检察院调阅法院副卷、查询相关银行流水，对于可能伪造公司印章、伪造签名等情形，当事人可自行委托适格鉴定机构作出鉴定后作为证据提交检察院，为补强证据能力还可以申请检察院对该类技术性证据进行专门审查并出具审查意见，从而为后续在再审审理中被法院采纳做好充分准备。检察院行使调查核实权取得的证据，与案件基本事实有关并且能够证明原裁判确有错误的，属于民诉法第二百条第一项规定的新证据再审事由。

   5. 明确了原提出抗诉的检察机关再次抗诉的程序 新规则第九十一条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院将案件交下一级人民法院再审，下一级人民法院审理后作出的再审判决、裁定仍有明显错误的，原提出抗诉的人民检察院可以依职权再次提出抗诉。”及第一百二十四条规定：“ 有下列情形之一的，人民检察院可以按照有关规定再次监督或者提请上级人民检察院监督：（一）人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍有明显错误的；（二）人民法院对检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；（三）人民法院对检察建议的处理结果错误的。”相较于原规则，新规则细化了对于抗诉后再审裁判仍有错误时的再次抗诉权。 笔者认为 需要委托人及诉讼代理人注意的是根据新规则第二十七条规定，再审法院根据检察院抗诉或再审检察建议作出后的再审裁判，当事人不可向检察院再次申请监督，否则不予受理。但新规则第九十一条及第一百二十四条是对于检察院依职权跟进监督的规定，再次抗诉程序的启动是源于检察院的监督职责而非当事人申请。以广东省人民检察院向广东省高级人民法院抗诉为例，如省高院指令广州中院再审，广州中院再审裁判仍有明显错误的，广东省人民检察院可以依职权再次提出抗诉。如省高院自行提审，对于该院作出的再审裁判如仍有明显错误的，省检察院只能提请上级检察院即最高人民检察院监督。虽然当事人对此类再审裁判不能主动申请，但当事人与诉讼代理人可与原抗诉检察院保持充分沟通，对再审裁判是否属于仍有明显错误的情形，围绕着合法性与必要性可充分发表意见。

   6. 新增加上级检察院复查案件的情形及期限 新规则第一百二十六条规定：“当事人认为人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在明显错误的，可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级人民检察院申请复查一次。负责控告申诉检察的部门经初核，发现可能有以下情形之一的，可以移送本院负责民事检察的部门审查处理： 有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； 有证据证明原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的； 据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； 有证据证明审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为的； 有证据证明检察人员办理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，滥用职权等行为的； 其他确有必要进行复查的。负责民事检察的部门审查后，认为下一级人民检察院不支持监督申请决定错误，应当以人民检察院的名义予以撤销并依法提出抗诉；认为不存在错误，应当决定复查维持，并制作《复查决定书》，发送申请人。 上级人民检察院可以依职权复查下级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出不支持监督申请决定的案件。对复查案件的审查期限，参照本规则第五十二条第一款规定执行。” 笔者认为 上述规定是对原规则的重大修订，也是对实践中存在的复查制度的确认。需要当事人及诉讼代理人注意的是，复查案件范围限于生效裁判监督案件，不包括对审判程序违法监督、执行活动监督案件，后两类案件检察院作出不支持监督申请决定属终局性。另外，只有上述法定六类情形才能向上级检察院申请复查，申请期限为不支持监督申请决定作出之日起一年，排除了知道或应当知道新证据、证据伪造等起算期限的规定。上级检察院认为不支持决定错误的，有权予以撤销并提出抗诉。

   7. 通过民事非诉执行监督实现对虚假仲裁结果的监督 新规则第一百一十九条规定：“人民检察院发现人民法院审查和处理当事人申请执行、撤销仲裁裁决或者申请执行公证债权文书存在违法、错误情形的，参照本规则第六章、第七章有关规定执行。” 笔者认为 经过检察院在全国范围内开展的虚假诉讼监督专项行动取得了较好成绩，但虚假商事仲裁等突出问题尚未得到遏制。此次新修订监督规则，检察机关在履行民事非诉执行监督职责中发现法院准予执行的仲裁裁决、公证债权文书系当事人基于捏造的事实向仲裁或者公正机构提出申请获得的，通过向法院提出检察建议，并将相关线索移送仲裁或者公正机构处理，从而间接实现对虚假仲裁、公证债权文书的监督，推动虚假仲裁、公证等突出问题的治理3。当事人及诉讼代理人如对于仲裁裁决发现有虚假情形的，可借助此方式依法维护自身合法权益。 四、小结 最高人民检察院提出了要求“做强民事检察”，对于民事抗诉再审案件提出了“法定性与必要性相结合”的监督标准，大力加强精准监督、类案监督。律师在代理民事抗诉案件时应更加关注关系民生福祉、公平正义、对经济社会发展有引领价值的典型案件，充分理解民事检察关于权力监督与权利救济的思维特征和办案规律，保持有效沟通，协助检察机关通过抗诉和检察建议监督更好维护公平正义。