起诉不予赔偿决定的司法审查

针对赔偿义务机关不予赔偿决定的起诉，根据诉讼请求是否包含对侵权行政行为的合法性审查请求和具体的行政赔偿请求，分为两种情形：第一种情形是请求法院撤销不予赔偿决定，责令行政机关重新作出赔偿决定，没有对行政行为的合法性审查请求和具体的行政赔偿请求；第二种情形是请求法院撤销不予赔偿决定，同时请求人民法院对行政行为的合法性进行审查并提出具体的赔偿请求。第一种情形，实质上是针对不予赔偿决定合法性的诉讼，人民法院仅针对不予赔偿决定进行审查。如果不予赔偿决定是在侵权行政行为已经被撤销或者确认违法的情况下作出的，人民法院在不涉及行政行为合法性审查的情况下，对不予赔偿决定的其他事由正确与否进行审理裁判；如果不予赔偿决定是以行政行为合法有效作为主要理由的，该理由的正确性原则上排除在对不予赔偿决定的审查范围之外，原因是赔偿请求人解决行政行为合法性问题的法定途径是行政复议和行政诉讼，赔偿义务机关的单独赔偿程序并非审查行政行为合法性的专门途径，赔偿义务机关在单独的赔偿程序中不具有对赔偿申请人提出的行政行为的合法性问题进行审查判断的法定义务。基于行政行为的公定力和确定力，在未依法否定行政行为合法性和效力的情况下，不予赔偿决定对赔偿请求人的实体权益不产生新的实质影响，对不予赔偿决定中涉及行政行为合法性之外的其他事项进行审查并无实际意义。第二种情形，实质上是针对侵权行政行为提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿诉讼，对此，应当审查该起诉是否符合针对侵权行政行为提起行政诉讼和行政赔偿诉讼的起诉条件。

再审申请人的公司（以下简称公司）因诉市人民政府（以下简称市政府）不予行政赔偿决定一案，不服省高级人民法院行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

公司申请再审称，1.市政府审批土地件市国土字〔2012〕第503号《关于收回部分国有建设用地划拨给市改造建设发展有限公司的批复》（以下简称503号批复）是市区改造建设发展有限公司（以下简称任家口公司）利用私刻公司印章、假冒签名的方式为自己办理的，市政府在作出503号批复时，对这种作假行为未向立创公司核实，存在失职失察责任，一审法院判决市政府重新作出赔偿决定正确，二审法院认为一审判决认定事实不清没有证据支持。2.国家赔偿法、行政诉讼法均未规定请求赔偿需要以确认违法为前提，立创公司在向西安市政府申请赔偿时提供了自己受到侵害的充分证据，符合法律规定。二审判决认为立创公司在503号批复未被确认违法的情况下申请国家赔偿不符合法律规定，属于适用法律错误。3.公司与任家口公司就民事纠纷达成执行和解协议后，公司未按协议约定履行，公司有生效判决证明该和解协议已经不复存在，故二审法院认定公司与任家口公司已达成和解，经法院裁定准许撤回前次的赔偿诉讼，完全没有了事实根据。公司再次提出赔偿请求就是因为公司未按和解协议约定履行义务，有正当理由。请求对本案进行再审，撤销二审判决，维持一审判决。

市政府提交意见称，1.公司共同向市国土资源局申请办理用地手续，公司同意将1.5亩土地交由公司实施改造并提供了授权委托书、营业执照复印件、组织机构代码证复印件和土地证原件，双方已签订《土地补偿协议》，故市政府作出的批复是合法行政行为。2.公司于2016年8月起诉西安市政府请求确认503号批复违法并予以行政赔偿，于2016年9月以与公司达成和解协议为由撤诉，其于2017年又提出同样的诉讼，被法院以重复起诉为由驳回起诉。公司在批复未被确认违法或撤销的情况下，又向西安市政府提出赔偿请求，不符合法律规定。3.市政府于2012年10月9日作出批复，同年11月15日，公司在该批复上加盖印章签收，其提起诉讼已经超过国家赔偿法第三十九条规定的两年的申请期限。请求驳回再审申请。

公司提交意见称，1.公司的起诉属于重复起诉。2.公司的诉讼请求已经超过诉讼时效。3.市政府作出的503号批复程序、内容均合法，应予维持。司法鉴定中心2017年12月12日作出的司法文书鉴定意见书鉴定程序严重违法，鉴定结论明显依据不足。4.任家口公司和立创公司对涉案1.5亩土地整合开发系双方真实意思表示。5.在任家口公司负责办理项目审建手续过程中，按照区、市政府相关部门要求，通知立创公司提供有关材料，立创公司应当为这些材料上加盖印章的真实性负责。6.立创公司提起行政诉讼的目的是通过低廉的诉讼成本要求任家口公司多分配房屋。请求驳回立创公司的再审请求。

本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”
针对赔偿义务机关不予赔偿决定的起诉，根据诉讼请求是否包含对侵权行政行为的合法性审查请求和具体的行政赔偿请求，分为两种情形：第一种情形是请求法院撤销不予赔偿决定，责令行政机关重新作出赔偿决定，没有对行政行为的合法性审查请求和具体的行政赔偿请求；第二种情形是请求法院撤销不予赔偿决定，同时请求人民法院对行政行为的合法性进行审查并提出具体的赔偿请求。第一种情形，实质上是针对不予赔偿决定合法性的诉讼，人民法院仅针对不予赔偿决定进行审查。如果不予赔偿决定是在侵权行政行为已经被撤销或者确认违法的情况下作出的，人民法院在不涉及行政行为合法性审查的情况下，对不予赔偿决定的其他事由正确与否进行审理裁判；如果不予赔偿决定是以行政行为合法有效作为主要理由的，该理由的正确性原则上排除在对不予赔偿决定的审查范围之外，原因是赔偿请求人解决行政行为合法性问题的法定途径是行政复议和行政诉讼，赔偿义务机关的单独赔偿程序并非审查行政行为合法性的专门途径，赔偿义务机关在单独的赔偿程序中不具有对赔偿申请人提出的行政行为的合法性问题进行审查判断的法定义务。基于行政行为的公定力和确定力，在未依法否定行政行为合法性和效力的情况下，不予赔偿决定对赔偿请求人的实体权益不产生新的实质影响，对不予赔偿决定中涉及行政行为合法性之外的其他事项进行审查并无实际意义。第二种情形，实质上是针对侵权行政行为提起行政诉讼的同时一并提起行政赔偿诉讼，对此，应当审查该起诉是否符合针对侵权行政行为提起行政诉讼和行政赔偿诉讼的起诉条件。本案中立创公司的诉讼请求是撤销西安市政府作出的不予赔偿决定,未提出针对503号批复合法性及具体赔偿的诉讼请求,属于上述的第一种情形。根据前述分析，在涉案503号批复未被撤销或者确认违法的情况下，西安市政府在不予赔偿决定中对该批复合法性再次重申的行为，属于对当事人权利义务关系不产生实质影响的重复处置行为，对不予赔偿决定涉及的其他问题进行审查亦无实际意义。因此，一、二审法院未支持立创公司诉讼请求并无不当。

综上，立创公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定。