土地征收行为是由哪些行为构成？

土地征收行为是由哪些行为构成？

针对地方政府未取得征地批复（土地征收批准文件）的情况下，即组织实施征地程序，而起诉至法院要求法院确认地方政府组织实施征收原告承包地行为违法。而被告和法院一般会援引最高院的判例认为：“因土地征收行为是由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为，故其诉求亦不符合法定的起诉条件”。或者认为原告的诉讼请求不明确，在法院释明的情况下，仍然坚持要求确认征地行为违法，因此不符合法定起诉条件，继而驳回起诉。

本案的关键问题系再审申请人起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”

本案中，建设用地范围内土地的行政行为，但其未提供初步证据证明其在和区政府征收土地的范围内拥有宅基地的土地，故其与被诉土地征收行为不具有利害关系。提出的该诉讼请求并不明确具体，因土地征收行为是由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为,故其诉求亦不符合法定的起诉条件。一、二审法院的处理结果具有事实和法律依据，并无明显不当。因此，当事人提起的本案诉讼不符合法定的起诉条件。本院对其申请再审的请求和理由不予支持。

因征地系由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为。因为征地行为是可以拆分的，且按照法律规定，对于征地补偿协议等征地中的行政行为提出诉讼，符合法定受理条件的人民法院均应当受理并作出裁判。原审法院对于当事人的诉讼请求未予释明，在一定程度上存在不当，在此予以指出。若再审申请人对征地过程中某项行政行为不服，亦可在法定期限内依法提起诉讼。

但是需要说明的是，即便将最高院上述所认为的一系列的行为拆分起诉，但是在司法实践中仍然面临极大的困境，且大都被驳回起诉，继而造成被征收人对违法征地行为起诉不能的尴尬局面。

首先，最常见的一类是在土地未取得征地批复的情况下，地方政府即开始违法组织实施的征地行为。

鉴于涉案地块未依法批准征收，因此客观上不可能形成征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等一系列行为。

此时，地方政府基本上没有任何书面的公告，文件，即其直接实施的征地行为具有单一性或者虽然分成不同的阶段，但是鉴于没有征地批复，其违法实施的征收行为，应当视为一个统一的整体。此时，被征收人要求确认被告组织实施征收土地行为违法的，法院不能再以“因土地征收行为是由一系列的行为构成”为由认定原告的起诉不符合起诉条件，继而裁定驳回起诉。

第二，针对地方政府在涉案地块取得征地批复情况下所实施的征地行为，是否可分、尤其是否可诉仍然需要具体认定。不然建立“因土地征收行为是由一系列的行为构成”这样的立论没有任何意义，只能剥夺被征收人的起诉权，客观上并不能起到辨别行政行为，从而保障原告诉权的效果，也不利于对违法征收行为的司法审查和权利救济。

很多法院仍然认为“征地批复”是最终裁决行为，即便起诉至法院，法院也以此为由裁定驳回起诉。不会从实质角度对征地批复的合法性进行实质审查。尽管《行政诉讼法》将“征收、征用决定”纳入到行政诉讼的受案范围。但是由于《行政复议法》及实施条例未做修改，因此法院并不买账，草草以“征地批复”属于最终裁决行为，而简单裁定驳回起诉收场。因此虽然最高院认为“土地征收行为是由一系列的行为构成”，但是上述一系列行为拆分后，并不具备单独的可诉性。

第三，司法实践中，发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议均不具备任何的可诉性。法院给出的理由一般是征地公告是针对不特定对象的过程性行为，不对被征收人的实体权利义务产生影响，因此不可诉，继而驳回起诉。而对“进行征地补偿登记”行为的裁判理由也大同小异，最终都将该两类行为排除在行政诉讼的受案范围之外。而签订补偿协议，法院常常认为是双方意思自治的范畴，法院无权强制干预双方是否订立协议或者强行裁判促成订立协议等。因此就签订补偿协议的可诉性，显然更是绝不可能。

在最高院认为“因土地征收行为是由一系列的行为构成”的前提下，继而起诉征地行为违法属于诉讼请求不明确，从而驳回起诉的结果倒推我们可以看到，即便对该所谓“一系列行为”拆分后，仍然在结果上面临裁定驳回起诉的相同结果。

第四，关于作出补偿决定、责令交出土地虽然在实践中具有可诉性，但是仍然面临起诉不能或者起诉无力的尴尬局面。首先，关于补偿决定，虽然本律师没有进行过详细的统计，但是悲惨的现实是在集体土地征收过程中，地方政府作出补偿决定的案例可谓“九牛一毛”。因此，被征收人即便想起诉，仍然面临没有被诉行政行为（起诉对象）的尴尬局面。因为作为地方政府也非常清楚，一旦作出补偿决定，也将面临被诉的风险，因此不如不作，来得省心和高效。因此，作为被征收人往往面临的局面是土地被强推，地上青苗或者地上附着物被强行清除，也未见到补偿决定的无奈窘境。

其次，对于责令交地决定，虽然在司法实践中有地方政府会作出此类文书，但是需要说明的是，无论是补偿决定，还是责令交出土地决定，本质上都不是组织实施征地的环节，而是涉及到强制推地阶段行政强制执行行为的一部分。补偿决定和责令交出土地决定的作出，本质上都是为了实现“要地”的根本目的。但是对征地在此之前的组织实施征地行为，按照最高院的裁判观点，则基本上停留在司法审查的空白地带，而该空白地带恰恰是解决征地纠纷和补偿安置问题的核心环节。而鉴于上述行为如果以“确认征地行为违法”之诉请起诉至法院，仍然被认为诉讼请求不明确为由驳回起诉。如果拆分起诉，又被法院认定“属于过程性或者不对当事人权利义务产生实际影响”为由，同样被驳回起诉的两难处境。从而使得各地违法征地的现象屡见不鲜，被征收人的合法权益救济无门的两难局面。

当然不排除很多人会说，针对违法征地行为可以要求国土部门进行查处，从而实现对违法征地行为的制裁。

张某申请国土部门履行的职责对张长春的权利不产生法律上的影响，因而不构成行政争议，不能通过行政复议寻求权利救济。一方面，张某请求国土资源部门查处的事项实际上是他人对张某所实施的土地的民事侵权事项，这种侵权争议由民事诉讼程序专门管辖。另一方面，国土部门虽然对张某所提出的违法占地问题有查处职能，但这种职能的价值取向是维护土地管理秩序，并通过行政处罚实现这种职能目标。但张某不是这种查处或处罚程序的利害关系人，行政处罚也不对张某的个人权利提供救济。

因此，国土部门对违法占地问题的查处对张某不产生法律上的影响，张某对国土部门是否履行查处职能问题不能提起行政复议。无独有偶，洪某诉厦门市自然资源和规划局要求查处土地违法行为一案中，中院也基本有类似的裁判观点，从而根本上否定了对违法征占土地，要求国土部门查处的法定路径。

可以预见对于地方政府的违法征地行为，作为被征收人基本上丧失了起诉权。当然唯一残存的责令交地决定的起诉权，还仅仅是因为地方政府意图“要地”的紧迫性，而不得不启动法律程序赶走农户，才使得被征收人被动维权。当然更多的是，连责令交地决定都没有的情况下即实施的违法强征土地行为，对于被征收人而言常常面临取证难（确定是谁强行推地）的问题。当然由于权力的下放，村委会、街道办、社区、某某公司等成为违法强行推地背锅主体的现象在司法实践中，确实是一部大戏，说唱的也是对《土地管理法》的某种嘲讽。

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