依据《城乡规划法》的规定的具体内容有哪些？

依据《城乡规划法》的规定的具体内容有哪些？

在城市规划区内进行建筑物其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证（以下简称“规划许可”）。

核发规划许可证的行为，就核发规划许可而发生行政争议的，无论规划许可相对人或是该许可涉及的第三人，均得依法提起行政诉讼予以解决。

然而，深入考察规划许可证的核发行为可以发现，该证的核发并不是一个扁平化的“申请—审核—批准”的单一许可行为，而是涉及多部门、多领域、多层次联合审批的一个立体化的许可过程。在规划部门最终核准规划许可之前，与该建设工程有关的相关公安、消防、绿化、环保、市容、城建等部门，应当在各自职权范围内就该建设工程所涉及的相应问题分别作出审批。这些部门的审批是规划部门最终核准规划许可的前置程序甚至是必要条件，申请人如无法通过这些“前置审批”则必然无法获得最终的规划许可。

建筑物的规划许可均会涉及建筑物所在地块的道路交通通行问题，主要包括该建设工程的内部道路通行问题、与相邻权人的相邻关系问题、与城市公共道路的对接问题等。就规划许可的前置审批的可诉性问题进行梳理和讨论。

1设计审批的行政许可特征

政府在出让国有建设土地时，均会在出让合同中明确出让地块的通行条件，土地使用权人应当依据出让合同载明的条件进行建设工程配套。

依据《行政许可法》第十二条第（二）项的规定，涉及“有限公共资源配置”，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。因此，建设工程设计在制度层面上有明确的行政许可设立的依据，也有明确的实施该许可的职权机关。

设计的程序流转，亦是典型的“申请—批准”类的行政许可实施程序。建设单位在规划许可审批前，应制作标有交通流向设计的平面图、施工图，并随相关申请文件一并递交所在区人民政府。初审后应当出具初审意见，并报建设工程所在地的市人民政府管理部门终审批准。终审批准后，应当由市级管理部门向申请人（建设单位）签发《建筑工程设计审核通知书》，该通知书是建设单位交通设计审核通过的凭证，也是其之后申请规划许可的前置批准手续。

很显然，未经有权机关批准审核通过不仅在客观上不得实际启用通行，在法律层面上，也将使得建设单位因为缺乏前置审批而无法获得最终建设工程规划许可的审批。

因此，类似于设计类的前置审批，实际上是对于公民、法人或其他组织从事建设工程这一类特定活动的审查。符合《行政许可法》第二条对于“行政许可”的定义。这些前置许可，虽然从整个规划许可体系上来看，属于规划许可的前置程序，但从法律规定和操作实务上来看，又在不同职能机关之间各自独立地形成一套许可流程，符合行政许可的法律定义、设定范围和实施程序。

一些地方政府在推行简政放权、服务行政改革后，明确取消了建设工程规划许可的部分前置审批（一部分改为备案，一部分直接取消），但其职能部门在仍然以审批的程序进行“备案”或仍在继续实施审批的，这些行为该如何认定？

依据《行政许可法》之规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序；同样，取消或废止某一行政许可，亦应遵照法定权限和程序。

2前置审批“终局性”的判定

当然，是否属于可诉行为，除了研究行为性质以外，还应当明确该行为是否属于法定的受案范围。通常情况下，建设工程规划许可作为明确的行政许可，符合《行政诉讼法》第十二条的规定，属于行政行为。但规划许可的前置审批是否可以作为一个独立的许可行为接受司法审查，争议较大。

前置审批是否能独立成诉最大的争议焦点在于，这些前置审批行为是否具有行政法上的“终局性”。部分行政机关通常认为，前置审批的根本目的在于为规划审批——最终决定建设工程是否合法的许可——进行前置审查，对建设工程来说，最终未获得规划审批，即使获得了全部的前置审批，建设工程的合法性亦无法确立。因此，前置审批不产生最终的“法效果”，不具有行政行为的终局性，是一种“过程性”行为，依据最高人民法院《行政诉讼司法解释》第一条的规定，不属于人民法院的受案范围。

诚然，可诉的行政行为必须具备成熟性、终局性。行政机关最终所做的行为之前存在准备行为或类似的先行行为，并且这些先行行为尚未发生法律效果的，当然不属于可诉行政行为。

首先，过程性行为通常以行政机关内部的准备、论证、研究、层报、咨询为主；其次，过程性行为形成的阶段性结论并不作为意思表示向外部的行政相对人表示或送达；最后，因为前两项之原因，过程性行为本身不具备法律上之效力，不属于法律行为。

建设工程规划许可的前置审批都是过程性行为，则未免以偏概全。目前实施的规划许可的前置审批，都是以行政许可的一般实施程序在进行流转。

建设单位应当向前置审批机关提交审批申请及包括建设用地出让合同、施工平面图在内相关文件和图纸，对于提交材料不齐全的，行政机关还有权令其补充等。这就排除了该程序完全在行政机关内部运作的可能性。

区县职能部门的初审和上一级职能部门的核准，上级机关在核准后，还应当向申请人送达审核通过的通知书。

根据《城乡规划法》第三十六条规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，核发选址意见书的行为即是前置审批行为；依据《土地管理法》第五十六条的规定，建设单位使用国有土地，如需在城市规划区内改变土地用途的，在报原批准用地的人民政府前，还应当先经有关城市规划行政主管部门的同意，规划部门的同意即是前置审批。这些前置审批虽然构成最终行政许可的前提，但因其独立性仍具有可诉性。

3利害关系人的原告资格：侵害可能性的判断

在明确前置审批的行为性质、可诉性之后，建设单位作为行政相对人对于前置审批可以提起行政诉讼的结论固然是明确的。

建设工程基于其项目本身的物理特性，必然会和相邻不动产权人或多或少的发生一定的关系，相邻不动产权人因该建设工程某一方面的前置行政审批，认为其权利受到侵害的，能否针对该前置审批提起行政诉讼？如要提起此类诉讼，利害关系人又应当符合何种条件？这些问题的实质就是，如何赋予建设工程项目相邻利害关系人的原告资格。

当应该考虑的申请人之外的利害属该法令所规定的许可认可等的要件时，根据需要，必须努力以举行公听会以及其他适当的方法设置听取该申请人之外者的意见的机会。

我国《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里并没有区分是行政行为的直接相对人或效力处分的第三人，因此，法律本身是赋予第三人诉权的。但第三人欲提起诉讼，还应当符合“利害关系”的要件。通常认为，判断行政法上的利害关系，具体要考虑三个因素：

一是否存在一项权利（原告的合法权益）；

二是该权利是否属于原告的主观权利（原告的个人权益）；

三是该权利是否有受到侵害的可能（侵害可能性）。

重点要强调的是：

第一利害关系中原告的合法权益，不仅仅包括公法权益，或者《行政诉讼法》第十二条的“人身权、财产权”，而应当包括整个法律体系保护范围内的合法权益，只要有法律、法规的明确依据，都应当认为是“合法权益”。

第二审查原告是否能够获得诉权，应当判断其权利是否受到侵害，但这种“侵害”的判断，应以可能性为限，即有“原告关于权利侵害的可信陈述，或者侵权的可能性就足够了”。

实践中，相邻不动产权人因为建设工程前置审批而提起诉讼的，审查其原告资格也就应当围绕上述三个要素即可。设计侵害土地使用权、排污排水侵害相邻权、消防设计侵害土地独占使用权等等。

因为第三人并非直接参与建设项目设计、施工、验收的当事人，令其在起诉阶段即要完全证明权利遭到必然侵害恐强人所难。法官宜以自然之理性、生活之常识，审查其是否具有权利遭受侵害的可能，初步具备一定的权利侵害可能性，则即应令案件进入言辞审理阶段。

规划许可作为建设工程项目的最终的合法性证明，其前置审批在满足法律规定的条件下，具备行政许可的职权、设定、实施等法律特征，也是一种独立的行政许可。

即使该前置审批，对于整个规划许可而言，并非最终的项目审批，但鉴于其与相对人之间的意思表示、审批效力的强制性等特征，应认定其为一种终局性的行政行为。

人民法院在判断该类前置审批所涉及的第三人能否赋予其原告资格时，应以利害关系三要素为判断标准，并且只要初步具备对第三人权利侵害的可能性时，即应当对案件进行实体审理，充分保障此类行为中利害关系人的合法权益。

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