行政程序滥用是指行政主体具体是指什么？

行政程序滥用是指行政主体具体是指什么？

及其公职人员对行政程序作非理性的处理。当前,行政程序运用中出现了一些新问题,例如,有些机关过去是“没程序,有办法”,现在是“有程序,没办法”。遇到问题,常以程序限制为借口,绕道走,不作为,甚至有的使行政程序“变形走样”,直接违背了程序保障公平正义的本义。

之所以会滥用行政程序,源自两方面基本原因:一是客观原因,行政程序设计不符合实践需要；二是主观原因,公职人员故意为之。趋利避害是人之本能,行政程序限制公权,是公职人员的“紧箍咒”,怕麻烦,怕追责,导致相关人员有技术地规避程序,扭曲行政程序的价值,损害公众利益。为此,应特别注意以下几种变形的行政程序滥用。

一是“死搬硬套”行政程序。法治国家确立“正当程序”,必有其正当目标和价值导向,如公平正义等。部分行政主体及其公职人员在行使权力时,不思程序所涉措施与目标,简单机械地执行,遇到程序上的难题,就加之搁置,或者自行裁量,形成多样标准。须知,对于行政程序的使用,不能简单追求形式,而背离程序背后的价值。程序不是克制效率的“天敌”,其恰恰是提高行政精细化的“驱动器”,尤其是在解决百姓急之所急的事情时,不能利用程序给行政相对人增加不必要的麻烦。

二是“别有用心”运用行政程序。不受约束的公权力会膨胀,会恣意。行政主体在实现行政目标之外,不排除会追求法外的利益。例如,有些地方采取“未批先征”手段,征收集体土地,其程序依据是当地政府的会议备案,地方政府会议备案岂能取代法定的征收审批程序?为此,设计程序时,必须排除“寻租”空间,要解决有利益大家抢着干、没利益没人干的情况。

三是“惟程序主义”使用行政程序。一台机器的有效运转,离不开每个齿轮和机器部件按照预定程序的运动。程序的使用也离不开“人”,但人不是“齿轮”,立法者固然希望执法者按照预定程序执行,且符合立法目标。但法的实体规则是程序的根基。惟程序主义者,事事看程序,请示领导,针对程序的例外,不研究,不作为,搞程序上的“官僚主义”。

四是“选择性”使用行政程序。行政程序瑕疵可构成行政不当,程序违法则构成行政违法。现实中,行政程序包括众多环节或要求,不乏有些执法人员“灵活”运用程序,在一个或多个行为中选择性利用程序,达成其目标。例如,有些执法部门处理违章建筑,不按行政强制程序走,不催告,不听取意见,经常滥用责令交回土地；更有甚者,将合法建筑按违章建筑处理,规避征收程序。对于老百姓来讲,他不了解什么具体的行政程序,他只希望得到公正的对待,诉求得到回应。如果行政主体及其公职人员错误地、选择性地使用行政程序,则是典型的不负责、典型的违法行为。将行政程序予以切割或放弃、选择性使用,其背后是部门或私人利益作祟,严重扰乱法的安定性与执法的公信力。

五是“创新性”转变行政程序。程序来自科学民主的制定,包含了行政行为运作的基本规律。违背程序的运作规律,则将无法有效保障人民当家作主的权利。例如,有的地方出现奇葩证明、循环证明、重复证明等,“反智”的前置程序检验的是群众的智慧,丢失的是政府公信力。行政程序使用必须遵循依法行政的原则,例如,交通执法中,有些地方在处罚程序中“穿插”了相对人读交规的规定,甚至在车检中,将之与处罚“不当联结”,不交罚款,不给车检。虽然从效果上看,手段强化,程序改造,确实提高了执法效率,但执法者不恪守法律的“红线”,则是对于行政程序最大的破坏。

以上种种,挂一漏万。法治政府建设应遵循法治规律推进,要求行政主体及其公职人员“戴着枷锁跳舞”,避免机械使用程序,滥用行政程序。对此,一则加速行政程序法典化。行政程序不健全是根源性问题,立法者和执法者在共识的基础上,应形成规范各类行政行为的行政程序法,明确权责利。二则强化行政程序的民主性。建立在正当目标上的程序,必然排除人性因素,排除领导干扰,以公开透明,百姓满意的方式创设及运作。三则完善行政程序的监督救济体系。内部监督与外部监督相结合,行政复议和行政诉讼“齐头并进”强化程序违法认定,严禁行政主体及其公职人员滥用行政程序。

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