征地批准文件是否具有可诉性问题

我国《土地管理法》第四十三条、第四十五条以及第四十六条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；征收土地应依据职权分工分别由国务院或者省级人民政/府批准；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政/府予以公告并组织实施。综合以上法律之规定，国务院或省级人民政/府作出的征地批准文件，司法实践中又称征地批复、征收土地决定，是地方政/府及其国土部门启动征地实施程序的前置性、不可或缺的法律文件。征地行为一经批准就意味着土地性质发生了变化，即由集体土地转换成国有土地，而这一变化也必然会对被征地村集体及农民产生重大影响。

然而，关于征地批准文件是否具有可诉性问题，在司法审判实务中，一些地方法院却以征地批准文件属于终局性裁决行为，不属于人民法院的受案范围为由对当事人的起诉作出或不予受理或驳回起诉的裁定。其基本理由是，根据《行政复议法》第三十条第二款之规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政/府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政/府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

此外，（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》中也明确解释了，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政/府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政/府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。

那么依照上述法律和司法解释的规定，国务院或省级人民政/府作出的征收土地决定以及公民、法人或者其他组织不服该征收土地决定申请行政复议，复议机关作出的行政复议决定均属于最终裁决行为。而根据《行政诉讼法》第十三条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”

征地批准文件并非属于裁决行为，更不是终局裁决行为，（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》系对该条款的错误解释。征地批准文件应当属于对被征地村集体及农民的权利义务构成直接影响的行政审批行为，应为可诉的具体行政行为。

首先，征地批准文件不属于行政裁决行为。行政裁决实际上具有准司法的性质，是行政机关基于法律法规的授权以居中第三者的身份对其行政管理职责范围内各方当事人所产生的纠纷进行审查并作出居中处理的行政行为。

例如，已废止的《城市房屋拆迁管理条例》中，拆迁人与被拆迁人因补偿问题无法达成一致的，任何一方均有权向房管部门申请拆迁裁决，房管部门作出的裁决书即为行政裁决行为；《土地管理法》第十三条规定的因土地所有权或使用权发生争议的，应当先行交由乡级人民政/府或县级人民政/府作出处理，故，乡级政/府或县级政/府作出的处理决定应为行政裁决行为。

而征地行为本身具有强制性，是国家运用公权力对被征地农民土地的强制性剥夺，在征与不征的问题上地方政/府与被征地集体组织无商量的余地，不存在法律纠纷的可能。故，国务院和省级人民政/府对地方政/府征地行为的批准根本不具有居中裁决的性质，不构成行政裁决行为，更谈不上是终局的行政裁决行为。

其次，最高院（2005）行他字第23号司法解释系对《行政复议法》第三十条第二款的误读，实际上是改变了该条款的原意。《行政复议法》第三十条共分为两个条款，第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”故，其内容规定的是关于具体行政行为侵犯土地等所有权或者使用权的复议程序前置的规定。

综合运用体系的解释方法、利用上下两个条款之间的逻辑关系进行解释就不难得出，该条的两个条款处理的是均是行政机关的具体行政行为侵犯土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源权属（包括所有权或者使用权）的司法救济规则。第一款是适用情形下的复议前置性规定，第二款是适用情形下的复议终局规定。再用语法的解释方法解读第二款规定，该款的前半句实际上是适用条件，后半句是适用规则即复议终局裁决。

换个语句表述就是：“省、自治区、直辖市人民政/府根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政/府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的确认，对其的行政复议决定为最终裁决。”再进一步应解读为：如果国务院或省级政/府对土地征收作出决定，那么省级政/府根据该决定对土地的所有权或使用权的确认，当事人不服只能提行政复议决定，不能提起行政诉讼。也即行政复议决定是最终裁决行为，不可诉讼。

综上，《行政复议法》第三十条第二款并没有对土地征收决定定性为是终局裁决行为。最高院的该司法解释违背了《行政复议法》的立法原意，故，当司法解释改变法律条款内容并与之发生法律冲突时应当优先适用法律的规定。

再次，征地批准文件应为行政审批行为，其内容对被征地村集体及农民的权利义务产生重大影响，完全具备具体行政行为的构成要素，应具有可诉性。根据《行政诉讼法》第二条以及第二十五条之规定，行政相对人及利害关系人能否提起行政诉讼的判断标准是行政机关的行政行为是否与其具有法律上的利害关系，即对其权利义务是否产生实际的影响。

虽然国务院或省级人民政/府是对地方政/府及其国土部门的征地行为的批准，但其内容一般包括是否同意征地、征地四至、征地面积、农用地转用批准以及征地补偿等有关实施的注意事项等内容，征地批准文件一旦作出就意味着土地权属的变更，被征地集体组织和征地农民不再是土地的所有者，与其利益直接相关，对其享有的权利和义务产生重大影响。

此外，最高人民法院2011年颁布实施的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条也规定了：“农村集体土地的权利人或利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

最后，《行政诉讼法》第十二条实际上也明确规定了对征地批准文件的可诉性。根据该条款的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；”征地批准文件实际上就是对土地实施征收的决定，故，对土地征收决定不服提起诉讼应当属于人民法院的行政诉讼受案范围。