国有土地上房屋征收决定只需审查一次

国有土地上房屋征收决定只需审查一次

针对国有土地上房屋征收中的征收决定的复议、诉讼，无疑是被征收人在征收项目启动早期所能采取的最具影响力的维权选择。一旦征收决定被撤销或者确认违法，就能起到对整个征收项目“釜底抽薪”的作用，对维护被征收人的合法补偿权益关系重大。然而在近期的司法实践中，这房屋征收决定似乎有越来越难诉的倾向，很多针对其的诉讼最后都被以“关乎公共利益，实无诉讼审查之必要”等模棱两可的理由驳回了。那么，这究竟是怎么回事儿呢？

最高法裁判一：国有土地上房屋征收决定只需审查一次

最高人民法院在（2018）最高法行申2471号行政裁定书中针对一起北京市平谷区的棚户区改造项目中的房屋征收决定诉讼案件作出了如下理由阐述：

从诉讼理由来看，被征收人起诉要求撤销征收决定，但是在此之前，其他被征收人已经针对征收决定提起诉讼，生效判决已对征收决定的合法性作出审查，被征收人要求撤销征收决定的诉讼理由涵盖于其他被征收人的生效判决中的诉讼理由之中。从诉的利益角度分析，被征收人都是要求人民法院从整体上否定被诉征收决定的合法性，并未体现出不同的原告在个案中有别于其他人的、特定的、需要法律保护的合法诉讼利益与实体权益，即诉的利益也基本相同。即便启动对征收决定的合法性审查，在审查内容、审查方式、审查标准上亦与生效判决所涉案件没有明显区别，对征收决定的合法性也难以作出与生效判决相反的认定。

如果被征收人在征收过程中对于补偿方式或者补偿额度等涉及其本人的具体权益存有异议，其可以针对后续的经过评估后作出的分户征收补偿决定或者其与征收部门所达成的征收协议，以提起行政诉讼的方式寻求司法救济。

最高法在这段理由中实际上就讲了一个意思：房屋征收决定这东西，有人告过了就不能再告了。被征收人的诉求多是对补偿安置不满，那么就去告征收补偿决定就可以了，没有必要针对牵涉重大公共利益的房屋征收决定来诉讼维权。

一些地方政府甚至会在房屋征收决定作出后雇个人先去法院起诉，败诉了就踏实了，今后也就不会再有人能告得动了。当然，我宁愿相信这只是个说法。

农村集体土地上房屋的征收决定“不值一诉”

而针对被征收人起诉农村集体土地征收过程中地方政府针对宅基地上房屋所作出的“房屋征收决定”的案件，最高法在2018年的两起案件的裁判中分别作出了如下理由论述：

2018最高法行申3920号《行政裁定书》：

征地决定除征收土地外，还一并征收土地上的附着物，并由组织实施征地的地方政府对土地与地上附着物的价值给予补偿。因土地管理法等涉及集体土地征收的法律并未单独规定征地时所涉房屋的补偿程序和标准，实践中，将集体土地上的房屋一律以地上附着物进行补偿，不利于保障被征收人的补偿权益。

部分地方政府在征收集体土地时，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序和标准，专门针对房屋作出征收决定，主要是为此后的安置补偿提供明确的程序和标准参考，但不能因此将国有土地上房屋征收决定的合法性要件适用于集体土地上房屋的征收。如前所述，在有权机关已经作出征地决定（批复）的情况下，再单独针对集体土地上房屋作出的征收决定的法律效力与合法性来源于征地决定（批复），不具有单独进行合法性审查的意义。

（2017）最高法行申7864号《行政裁定书》：

本案属于XX县政府征收集体土地上房屋……《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于国有土地上的房屋征收，因此一审法院根据该条例的相关规定认定被诉房屋征收决定程序违法失当……

县政府为改善旧城区居民居住环境和居住条件，加快基础设施配套建设，以实现城市功能的公共利益目的，对涉案集体土地上房屋进行征收，继而作出被诉房屋征收决定，后作出涉案城中村改造补偿方案，确定了补偿及奖励办法。山西省人民政府后作出征地批复，应视为对本案征地手续的完善。

考虑到此次征收拆迁工作基本完成，其他拆迁户已经基本安置到位，当事人的基本利益已经得到保障，从维护社会稳定大局出发……被征收人如认为自己补偿安置权益受到征收行为侵害，可以依法按程序主张，其提起本案确认被诉房屋征收决定违法并予以撤销的诉讼实无必要。

将这两份裁定书中的上述理由部分综合起来分析，似乎可以得出这样几个意见：

其一，针对农村集体土地上房屋所作的“征收决定”的效力为依法作出的征地批复所涵盖，不具有单独起诉的现实意义；

其二，这类“征收决定”完全不同于依据590号令规定所作出的国有土地上房屋征收决定，二者的审查标准也完全不同，不宜将590号令的前置条件直接适用于针对农村房屋的征收决定上；

其三，如被征收人认为自己的补偿安置权益受损，可以直接针对责令交出土地决定进行救济，而完全没必要起诉涉案房屋征收决定。

那么，面对这样的“尴尬局面”，广大被征收人在维权中究竟该怎么做呢？提示大家3点：

第一，最高人民法院的裁判绝不意味着先天正确或者无懈可击。上述裁判理由的陆续出现作为一种趋势性的变化是值得关注和研究的，但其并不能因为是最高法作出的裁判就“先天正确”。目前，在明律师已在研究具体案件中针对相关裁判向各级人民检察院乃至于全国人大提交监督意见的可行性，争取就有关理由的法理依据与司法机关展开探讨。

一是在征收决定作出确有瑕疵或轻微程序违法的情况下，本该依法判决确认违法的案件能不能以“牵涉重大公共利益，实无诉讼审查之必要”为由而作出截然不同的裁判，少数被征收人在此种情况下又究竟有没有诉权……

二是即便补偿安置纠纷可以通过针对征收后端程序如征收补偿决定或者责令交出土地决定的诉讼来得以救济，但处于项目启动初期的房屋征收决定仍是对被征收人权益产生重大、直接影响的第一份可诉的文件。对它的作出程序合法与否的审查无疑对于规范征收方的征收行为、维护被征收人在项目初期的知情权、参与权和监督权具有十分重大的意义。倘若这种裁判趋势蔓延开来，很可能会导致征收方在前端程序中越来越不重视保障被征收人的权益，这对于该领域的长期和谐稳定明显是不利的，只会导致更多的后端纠纷产生。

第二，面对客观存在的这种“征收决定越来越难诉”的趋势，广大被征收人要理性看待，努力找寻其他出路。并不是说这条路走得不顺维权就无望了。

第三，要努力在房屋征收决定作出前的法定步骤中行使提出意见、要求听证、信息公开等权利，并争取在房屋征收决定作出后尽快提起复议或者诉讼，从而尽量赋予对其审查的“实际意义”，让将工作重点放在实质性化解行政争议的司法机关不能轻易找到适用上述裁判理由的借口。同时，要依据许水云案件所确立的裁判原则针对补偿安置部分加大救济的力度和及时性，在整个程序的后端争取力挽狂澜的机会。

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