国有土地出让过程中闲置土地的认定问题

——河南沁阳法院判决飞天置业公司诉温县国土资源局征缴土地闲置费决定案
裁判要旨
国有土地出让过程中，土地使用权权利的转移并不必然代表作为不动产的土地的交付，因政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，不应认定为闲置土地，不能向其征缴土地闲置费。
【案情】
2012年12月6日，原告焦作市飞天置业有限公司（以下简称飞天置业公司）与被告温县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同一份。合同约定，由被告将编号为2012-08号宗地的国有建设用地使用权出让给原告，宗地交付时间为2013年6月26日前。原告对该宗地的建设项目应于2013年12月1日之前开工。合同签订后，原告按期足额付清了宗地全部价款，并于2013年1月29日取得了国有土地使用权证。同年5月21日，原告向被告发函称近期准备对案涉宗地进行开发建设，拟在6月10日前接受该宗地，请求被告协调将该宗地上的青苗、农作物、建（构）筑物、坟山及一切临时建筑物清除干净，确保具备可以顺利开发建设的条件。被告收到该函件后未与原告协调处理此事。2014年12月3日，因涉及其他刑事案件，该宗地被司法机关查封。2016年7月5日，被告认定，原告取得土地使用权后未按照约定的期限及开发条件进行开发建设，至今未动工已满两年，认定上述土地为闲置土地。原告遂提出了造成土地闲置的原因主要是地上附着物至今未予清理、村民阻挠进地，土地未能按合同约定交付和被司法查封等政府原因造成，要求撤销闲置土地认定书。后被告于2017年1月17日作出征缴土地闲置费决定书，认定由于原告自身原因导致涉案宗地未动工开发建设已满一年，对原告闲置土地征缴土地闲置费1700万元。原告不服，提起行政诉讼。
【裁判】
河南省沁阳市人民法院经审理认为，被告在未对本案土地闲置原因是否属于《闲置土地处置办法》第八条规定的有关情形进行调查核实的情况下，即作出征缴土地闲置费决定，违反了《闲置土地处置办法》的有关规定，属认定事实不清，证据不足，依法判决撤销被告温县国土资源局作出的征缴土地闲置费决定书，责令被告在法定期限内对原告飞天置业公司2012-08号宗地土地闲置原因重新调查、认定。
一审宣判后，被告向河南省焦作市中级人民法院提出上诉。焦作中院经审理后判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
笔者认为，本案中，被告温县国土资源局作出的征缴土地闲置费决定应予撤销，理由如下：
1.关于土地的交付。土地权属登记解决的是土地物权的归属和利用的问题，并不能说明已经登记的土地就不会存在外在的影响其开发和利用的情况，因此原、被告双方签订的出让合同虽然约定了土地交付时间，但并未对交付土地时应达到的土地条件明确约定，不能当然认定取得土地使用证后即视为土地交付。
2.从国家征收土地闲置费的目的来看。国家征收土地闲置费是为了规范土地市场行为，防止相关权利人因自身的原因导致所取得的土地长期未开发，从而达到促进节约集约用地的目的。但是对于确实因客观原因导致无法开发土地的情况，国土资源主管部门应当进行调查核实，区分不同的情况予以相应的处理。具体来讲，《闲置土地处置办法》第八条规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
3.本案情况。本案中，在飞天置业公司明确提出本案涉诉土地属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟并提供土地闲置原因说明材料的情况下，温县国土资源局应当按照《闲置土地处置办法》第八条的规定进行调查核实并作出处理，其在未调查核实的情况下即对飞天置业公司作出征收土地闲置费的决定显然不符合法律规定。综上，被告作出的征缴土地闲置费决定的具体行政行为，属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。